對于我國現有土地出讓金制度的政策建議

【摘要】本文首先介紹土地出讓金的作用與存在的不足，以及與地價之間的關系，在此基礎上，對我國現有土地出讓金管理機制提出相應的政策建議，如建立獨立的土地價值評估體系、建立“國有土地收益基金”及規范土地出讓金收支制度體系建設等。

【關鍵詞】地價 土地出讓金 政策建議

一、地價與土地出讓金

在2002年國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中指出：土地價格，它的內涵是指在正常市場條件下一定年期的土地使用權未來純收益的價值總和，其權利特征是出讓土地使用權。

地方政府國有土地出讓收入是指我國市縣人民政府以土地所有者身份出讓國有土地使用權所取得的收入，主要是以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓土地取得的收入，包括劃撥土地時依法收取的拆遷安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入、以及向改變土地使用條件的土地使用者依法收取的收入等。

二、土地出讓金的作用

自1987年至今，土地出讓金的取得為我國現代化經濟建設作出了巨大貢獻。主要有以下三個方面：

第一、從產權經濟學的角度來看，土地出讓金實際上是土地所有者即地方政府出讓土地使用權所獲得的資金收益，即土地受讓人為獲得土地使用權所需支付的資金。土地出讓金的存在彌補國有土地產權不足，促進了國有土地優化配置。

第二、降低土地交易成本，為土地開發提供了激勵機制。土地出讓金制度，為土地有償使用提供制度平臺，降低了交易成本，并以條文的形勢明確規定了開發商獲取土地使用權的途徑、方式、價格等。

第三、促進地方政府增加投資和支出，加快城鎮化進程。土地財政帶來地方政府投資和支出增加，也加快了各地城市化進程的步伐。

三、土地出讓金帶來的缺陷

第一、現存的土地征收方式加劇城鄉二元結構的分化，嚴重損害了農民利益。土地出讓金與對農地的補償之間的“剪刀差”嚴重損害了農民的利益，阻礙了經濟社會的協調發展，并且產生了危害社會安全的諸多不穩定因素。

第二、阻礙了現代公共行政建立和市場經濟發展。土地財政政策構成和經濟發展模式制約了政府公共收支的穩定化、持續化和法制化。由于其仍帶有較為濃重的計劃經濟色彩，與由稅收收入占據絕大多數份額的現代政府公共收支結構相悖。

第三、導致實體經濟空洞化，誘發金融風險。“土地財政”將地方政府、房地產企業和居民個人以無形的方式，有機地捆綁起來，那么如果在該利益鏈條中只要某一環節出現問題，就會引發整體性的風險。

第四，透支居民未來的消費能力，加大貧富分化，影響社會和諧。土地出讓金的節節走高，會對房價產生推動作用，這樣會使得高企的房價成為壓制居民消費的主要因素，不利于我國經濟結構的調整。

四、土地出讓金制度的政策建議

土地出讓收入作為地方政府的一項資源性收入，具有開發周期長、價格預測難、成本變數大等特點，它不同于其他財政收入，在管理上具有一定的特殊性。因此，對于土地出讓收入的政策，既要遵循財政收支管理的基本原則和要求，又要充分考慮其特殊性和復雜性。

第一、著眼土地持續利用，建立“國有土地收益基金”。政府獲得的土地出讓金有很大比率是在預支未來的土地收益。“國有土地收益基金”是按照一定的比例提取土地出讓金所建立的，地方政府每年只可以提取使用一定比例的土地收益基金。“國有土地收益基金”的建立，不僅能限制地方政府的可用財力，遏止地方政府套取未使用土地的非理性圈地行為，而且為后代的土地發展留下資金支持，體現代際公平。

第二、充分發揮行政監察機關在國有土地使用權出讓制度改革中的監督作用。加強監督，構建長期有效的監管機制，嚴肅查處各種違規違紀行為。進一步明確各部門的監管職責，由政府牽頭建立聯席會議制度，及時研究、通報、協調土地出讓中出現的有關問題，充分交流意見，形成監管合力，建立健全監管工作，嚴肅查處各類違法問題。紀檢監察審計機關要不斷提高監督水平，要不斷剖析土地使用權出讓違紀違法案件的深層次原因，提出好的建議和解決對策。行政監察機關要積極協助土地管理部門建立和完善土地出讓審批程序規定、掛牌出讓交易規則，進一步完善征地補償和安置制度、國有土地招標拍賣掛牌制度。

第三、嚴格土地掛拍管理，進一步強化土地收入預算約束力。一是細化預算編制，提高預算編制的準確性，增加預算編制的透明度。二是要完善土地掛拍操作流程。嚴格執行國家有關招拍掛的規定，加強國有土地出讓管理工作，完善和規范土地交易行為。地方政府應根據土地出讓市場的供求狀況、國家的產業政策和土地利用總體規劃等來編制出一套完整的土地出讓計劃，建立完善快捷高效、公開透明的招牌掛出讓操作程序。三是早日推行預算公開，使土地出讓收支管理在陽光下進行。

第四、改革土地出讓金收取方式。將目前統一收取的70年的土地出讓金改為土地使用權金額與75年內每年征收的使用地租。一方面可以降低土地開放商的買地門檻，增加土地買賣市場上買方數量，帶來一定的競爭效應，另一方面可以配合房價限制漲幅的雙控模式，降低房價的過快上漲。

第五、著眼城鄉協調發展，加大土地出讓金支農惠農的力度。土地出讓金是國家作為土地所有者獲得一項國民性資源收入，但現在的土地出讓金沒有將農民的土地承包權、耕作權納入其中，這其實是剝奪了農民在土地出讓金分配的話語權，他們失去了土地，卻沒有得到相應的補償。因此，應將擁有所征用土地承包權和耕作權的農民納入到土地出讓金的分配主體中，建立起一套完善的農業用地征用為建設用地的對農民進行補償的機制。

參考文獻

[1]況偉大.房價與地價關系研究：模型及中國數據檢驗[J].財貿經濟，2005 （11）.

（責任編輯：劉影）