PPP模式，正在來臨的巨大商機

王天義　李年

王天義 ：中國光大國際有限公司總經理，清華大學深圳研究生院兼職教授

李年：本刊特約撰稿人

2014年8月7日，重慶市宣布與多家企業簽訂PPP模式的項目協議，涉及路橋建設、垃圾焚燒電廠、水廠等多個市政項目，投資超過1000億元。這標志著財政部等倡導的地方政府采取PPP模式進行市政建設和運營進入了一個嶄新階段，這也意味著PPP模式孕育著超萬億的巨大商機。

所謂PPP，即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府，Private主要指企業，在我國譯為“政企合作”可能比“公私合營”更符合國情（財政部譯作“政府與社會資本合作”）。PPP是各種政企合作模式的總稱，大家最熟悉的PPP就是BOT （Build-Operation-Transit） 模式，隨著時代進步，PPP模式的內涵和外延都在不斷擴展。

PPP模式上世紀90年代起源于英國，主要解決英國當時的城市公共管理的效率問題。英國利用這種模式不僅建設和運營地鐵、橋梁、機場、電廠、水廠、污水與垃圾處理等，甚至利用這種模式建設和管理醫院和監獄，英國采用PPP模式建設或運營的項目總投資超過1000億美元。加拿大2003-2012年間的PPP項目數為121個，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫療、教育、文化、住房、環境、司法和國防等領域。這些項目實現成本節約99億美元，提高經濟產出920億美元，繳納稅收總額為75億美元，累計創造52萬個等效全職工作崗位。

中國在PPP模式方面很早就進行過嘗試，最初是最簡單的BOT模式。主要用在高速公路和橋梁建設方面，目的在于解決建設資金問題，最大的項目是杭州灣大橋。經過最近二十多年的密集投資，中國高速公路、橋梁的建設已經相當完善。而隨著城市化的推進，市政建設和運營管理方面面臨著嚴重的資金不足和效率低下問題。市政建設和營運急需進行模式創新，而PPP模式提供了一種可行的選擇。

PPP模式的核心，是政府搭臺或政府主導，企業實際操作。充分發揮企業的專業能力、資金優勢和管理優勢，由企業來執行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能，“私家干了公家的活”。一方面解決建設資金不足問題，另一方面解決運營效率低下問題，同時使政府將更多的資源和精力投入到宏觀管理和監控上，進一步提升城市管理的效率和城市競爭力。

在PPP模式中，政府所關心的是如何提供有效的公共服務，企業所關心的是如何賺取合理利潤，兩者之間在多數情況下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企雙方共同的價值取向。例如深圳的世界之窗公園，雖然是公共設施，但企業也能靠其賺錢。但是建公園不是僅僅靠企業就能完成的，沒有政府支持，企業難以單獨完成，更不用說比公園更復雜的公共設施的建設和運營管理了。

中國傳統的城市管理體制有它天然的優勢，那就是政府職能強大，可以集中規劃、集中管理，在城市快速發展過程中能夠克服各種阻力。最近二十多年中國城市建設的突飛猛進與這種體制有密切關系。但隨著城市越來越大，這種體制也逐漸暴露出一些缺點和不足。

一是城市負債越來越多，許多地方市政府負債累累。許多地方依靠土地財政來支撐市政建設和運營費用。而隨著房地產降溫，這種方式將難以為繼。地方政府債務持續高企，影響這些城市的可持續發展。

二是在城市建設過程中存在注重短期利益的現象。城市建設往往重視表面效果，忽視內在功能完善；重視建設，輕視運營；重視外在功能，忽視內在效率。因此一些城市出現上下班嚴重堵車、下雨內澇現象，另一些城市則出現垃圾處理、污水處理困局。

三是隨著城市規模的擴大，城市的聚集效應并沒有帶來整個社會效率的提升，城市競爭力不升反降。其表現體現在城市生活成本的上升和城市運營效率的下降。例如房價上漲、生活品價格上漲、上下班交通時間增加、空氣質量下降、公共設施維護不足等。這些問題如果不加以解決，就有可能會出現逆城市化的現象，也就是部分人逃離城市或逃離大城市，這在西方國家現代化的過程中也曾經出現過。

要發揮我國城市管理體制的優勢，避免其缺點和不足，PPP模式是一種有效手段。

PPP模式的優勢

解決市政建設資金問題。過去采取的BOT模式已經證明了這一點。企業參與市政建設和運營不僅可以利用自己已有的資金，更重要的是可以利用金融市場，將PPP項目資產證券化，打通市政建設運營與資本市場的綠色通道。

解決市政運營效率問題。我國有些地方政府主導建設的項目，建成之后運營困難，項目持續虧損，成為地方政府的負擔，造成巨大浪費。這其中包括高速公路、軌道交通、垃圾處理等，而以BOT方式建設的項目則很少出現這種情況。原因在于BOT項目建設之初，企業就已經考慮到未來的運營成本和收益問題。在公共設施中引入PPP模式，可以在項目立項和設計之初，就充分考慮未來的運營成本和收益，避免浪費。同時，許多發達國家的實踐經驗表明，由企業來運營公共設施，在多數情況下要比政府運營更有效率。美國環保局估計，環境基礎設施無論是投資費用還是運營成本，私營企業都要比公共部門低10%～20%。

解決行政追責不足問題。過去有些市政建設項目失敗，例如水利工程不能送水等，一般都會啟動行政追責程序。行政追責固然必要，但并不能挽回全部損失，公共財政的損失難以得到有效的補償。而采用PPP模式，如果項目出現問題，損失可以讓企業承擔。正因為要承擔潛在的損失，企業就會更努力、更認真地進行項目論證、建設與運營管理，確保市政項目發揮更好的功效。

可以培養專業人才。中國的政府是人才聚集之地，但也是人才的浪費之地。因為一旦一個官員有所專長、有所成績，往往會被提升到其他地方或轉到其他專業領域，這是行政體制的特點。企業作為一種商業體系，往往可以更好地留住專業人才。隨著城市管理越來越現代化、專業化、復雜化，這方面人才尤其難能可貴，PPP模式能更好地培養和留住各個領域的專業人才。

PPP模式的上述優勢，恰恰彌補了我國城市管理體制的不足，目前應該大力推廣。

發展PPP政府應該做什么

盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試， 2013年以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應。但目前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。

一是明確政策、完善法規。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規體系。往往一個項目一個政策，一個地方一套做法。使得企業有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。因為任何一個PPP項目，都會涉及到公權力的邊界、市場化的邊界以及政府職責的落實等問題，同時也涉及一系列的潛在風險、公共政策問題，需要盡快明確、完善。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題。

二是要公開、透明。要將引入PPP模式作為提升城市競爭力和發展水平的契機，而不是再來一次城市建設大躍進，更不是將PPP作為一種套利的機遇和尋租的工具。為此在引入企業時，一定要公開、透明，一定要充分利用市場化機制，要盡可能讓城市市民參與和知情。

三是要做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產生過激反應，引發群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒場等而引發群體事件。這些事件的引發，固然有客觀因素，但更多是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發民眾誤解，因為是“政企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此事前進行充分調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排，是現代城市市政建設過程中必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調研。在項目設計時，考慮到為周邊的居民建設高水平的公園，從而得到了當地居民的支持。

四是政府要明確企業和市場的邊界。一方面要讓企業賺錢，對于市政設施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責任，尤其是管理責任。政府要建立企業準入機制、淘汰機制、監督機制、激勵與處罰機制，這就是我們常說的政府與企業裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。英國的經驗表明，政府監管得力，處罰得當，可以有效提高PPP項目的績效。

發展PPP模式，企業應該如何做

PPP模式在未來5到10年將創造幾萬億的市場機會，這是毋庸置疑的。這其中不僅包括各種市政建設機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業在參與其中時，一定要重視以下幾個方面。

提升專業化水平

PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企業頭腦發熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目投資量大、周期長，且有許多潛在風險，需要高度的專業知識和專業化能力。如果企業缺乏這些領域的專業能力，就意味著風險大于機遇。同時，目前中國的城市發展時間較短，與發達國家相比，城市運營管理的專業化水平還有相當大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。我們企業要在其中一到兩個領域做專、做精。因為市場足夠大，時間足夠長。這更要求企業不能急功近利，要求企業有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強做大。

善于利用金融工具和資本市場

PPP模式要求企業有大量的先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業單獨來做，就很難實施。這也是過去市政項目往往由政府主導的原因。但利用金融工具如資產證券化就可以充分利用資本市場，為企業帶來持續的資本流入，從而支撐企業長期開展PPP項目投資。

合作共贏，控制風險

任何PPP項目，都有潛在的風險。企業可以利用PPP項目打造一個產業平臺，將銀行、設備供應商、項目建設者、設計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體系中，共同分擔風險，共享收益。這樣，不僅會提升企業的專業化程度，也會提升PPP項目的效率。當然，建立這樣一個平臺本身也是一個專業性極強的工作

透明化操作

PPP項目大多涉及公民利益，定價也多是政府主導。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，從而引發各種始料不及的公眾事件。企業在不斷提高自身管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要持續不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業的管理和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明，公眾參與PPP項目的管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之則可能造成項目的失敗。

最后，還想說的是，PPP模式的順利實施，不僅需要行政推動、法律保障和制度設計，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關系而言，合作精神、契約精神和妥協精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因為“PPP應該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。

本文責任編輯：朱晶

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