我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記坎坷路

余衛(wèi)明

由于我國(guó)原有的不動(dòng)產(chǎn)登記制度帶有濃厚的行政管理色彩，形成了不動(dòng)產(chǎn)分散登記的格局。而這種分散登記的格局，不可避免地帶來(lái)了物權(quán)登記不一致、增加當(dāng)事人的不合理負(fù)擔(dān)、不利于查詢、加重政府財(cái)政支出、造成國(guó)家稅費(fèi)流失等諸多問(wèn)題。為解決不動(dòng)產(chǎn)分散登記所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度就成為必要。

《物權(quán)法》——短暫的歡喜

在法學(xué)界，最早提出建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度是中國(guó)社科院法學(xué)研究所的孫憲忠教授。早在上世紀(jì)90年代中期，孫教授就撰寫文章和著作，大力呼吁建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并就如何建立這一制度提出了自己的若干設(shè)想。此后，法學(xué)界就這一問(wèn)題展開(kāi)的研討，并逐步形成共識(shí)，認(rèn)識(shí)到建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是建立我國(guó)現(xiàn)代物權(quán)制度的一個(gè)有機(jī)組成部分。

學(xué)者的認(rèn)識(shí)和呼吁，要在立法得以體現(xiàn)還需要一個(gè)過(guò)程。盡管早在上世紀(jì)90年代中期，一些學(xué)者就認(rèn)識(shí)到建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的必要性，并就如何建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度提出了相應(yīng)的建議，但真正在立法得以體現(xiàn)，還是在2007年通過(guò)的《物權(quán)法》中。

在《物權(quán)法》起草的過(guò)程中，孫憲忠教授負(fù)責(zé)《物權(quán)法（專家建議稿）》中總則條文的撰寫，他在總則中寫入了建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)容，這也就是后來(lái)的《物權(quán)法》第10條第2款。該款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”

《物權(quán)法》雖然規(guī)定了建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但這只是一個(gè)原則規(guī)定，并不具可操作性，且有關(guān)部門也沒(méi)有制定出實(shí)施這一制度的條例或細(xì)則，使得這一制度在《物權(quán)法》實(shí)施后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，事實(shí)上處于擱置狀態(tài)，沒(méi)有真正的落到實(shí)處。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的呼吁者在經(jīng)歷了短暫的歡喜后，重又陷入失望之中。

七年后的重啟

2013 年3 月14 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，該《決定》要求加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。這個(gè)決定的出臺(tái)，意味著我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式啟動(dòng)。

2014 年1 月21 日，中央編辦發(fā)布《關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，通知規(guī)定國(guó)土資源部指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作；會(huì)同有關(guān)部門起草不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)草案，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，制定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)處政策；推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)。

2014年3月10日，全國(guó)人大代表、國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在兩會(huì)上表示，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是落實(shí)《物權(quán)法》的要求，國(guó)土資源部今年要做好四件事，一是建立部際聯(lián)席會(huì)議制度；二是地級(jí)市要掛不動(dòng)產(chǎn)登記局的牌子；三是6月出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記；四是建立信息共享的平臺(tái)。

至此，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式從《物權(quán)法》中的長(zhǎng)期靜止?fàn)顟B(tài)，重又回到人們的視野，并引起廣泛關(guān)注。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，涉及到諸多部門的機(jī)構(gòu)和人員，同時(shí)也有許多技術(shù)性問(wèn)題需要提前解決，這就有必要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)。2014年3月，南京、寧波、鄭州等城市被確定為我國(guó)首批不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)城市。

此外，一些省、市、自治區(qū)也確定本行政區(qū)域內(nèi)的一些市、縣作為本轄區(qū)的試點(diǎn)城市。今年6月初，湖南省啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作，確定瀏陽(yáng)市、澧縣、芷江縣，作為本省首批不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)單位。據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道，湖南省是全國(guó)首個(gè)明確部署不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作的省份。除湖南省之外，浙江方面也表示將在杭州和寧波兩地進(jìn)行試點(diǎn)。此外，云南和海南也透露，將視情況確定一些城市作為試點(diǎn)。

確定試點(diǎn)單位僅是試點(diǎn)的第一步，但由于相關(guān)立法的滯后，以及部門利益沖突的現(xiàn)實(shí)存在，使得試點(diǎn)工作困難重重、阻力巨大、難以有效展開(kāi)。

步履艱難的不動(dòng)產(chǎn)登記立法

從年初國(guó)土資源部高調(diào)推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、確定試點(diǎn)城市，到年中《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的征求意見(jiàn)的熱鬧，再到下半年的歸于沉寂，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)可謂是步履艱難。

按照國(guó)務(wù)院的要求，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》應(yīng)于今年6月出臺(tái)。但由于各種原因，國(guó)土資源部于今年5月調(diào)整立法計(jì)劃，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》由6月底前出臺(tái)改為6月底前力爭(zhēng)報(bào)出《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》送審稿，年內(nèi)完成立法。但至6月底，國(guó)土資源部也未能將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》送審稿提交。《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的出臺(tái)時(shí)間再次爽約。

7月，國(guó)土資源部終于將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》送審稿提交國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院法制辦公室經(jīng)征求有關(guān)方面的意見(jiàn)，修改形成了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》共30條。7月30日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論《條例》征求意見(jiàn)稿，決定向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。8月15日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》由國(guó)務(wù)院法制辦公布向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。有關(guān)單位和各界人士可以在9月15日前，通過(guò)登錄中國(guó)政府法制信息網(wǎng)、信函、電子郵件三種方式提出意見(jiàn)。

根據(jù)最新的消息，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》即將正式頒布。

從《條例》變成《暫行條例》，遠(yuǎn)不只是多了兩個(gè)字這么簡(jiǎn)單，而是反映出立法者對(duì)《條例》的認(rèn)知和《條例》本身的成熟程度。在我國(guó)，《條例》是行政法規(guī)的主要表現(xiàn)形式，一般是針對(duì)較為成熟的行政規(guī)則進(jìn)行法律表述。《暫行條例》則主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)急需但又尚不成熟、仍需要實(shí)踐檢驗(yàn)的行政規(guī)則所作的一個(gè)帶有臨時(shí)性的規(guī)范形式。

可見(jiàn)，在《條例》制定者的眼里，現(xiàn)公布征求意見(jiàn)的《暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，是不成熟且?guī)в信R時(shí)性的。這從《暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》的條文也可看出，這個(gè)征求意見(jiàn)稿只有短短的30個(gè)條文，許多規(guī)定語(yǔ)焉不詳。在許多人看來(lái)，這一《暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的現(xiàn)實(shí)需要。

同時(shí)，從《條例》到《暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》一些條文具體內(nèi)容的變化，也可看出《條例》制定過(guò)程中背后的權(quán)力角逐和利益博弈。

還應(yīng)指出的是，不動(dòng)產(chǎn)登記作為一項(xiàng)重要的民事法律制度，其內(nèi)容已大大超出了行政管理的范疇，由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律來(lái)加以規(guī)范更為科學(xué)也更具權(quán)威性。當(dāng)然，由于制定行政法規(guī)更為快捷簡(jiǎn)便，先制定出行政法規(guī)性質(zhì)的《條例》或《暫行條例》加以試行，待條件成熟時(shí)再制定出正式的法律，也不失為一種權(quán)宜之計(jì)。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）