關于礦業管理體制改革頂層設計的思考

朱訓 傅鳴珂

目前，我國礦業面臨新的機遇和挑戰，突出問題之一就是國家建設所需的石油、鐵礦石、銅礦等有色金屬對外依存度都在50%以上，而且呈與日俱增的趨勢。要實現礦業對于經濟社會發展的支撐作用，關鍵要理順礦業管理體制。為此，必須從復雜的現實中正本清源，搞清礦業覆蓋范圍，明確礦業在三次產業中的歸屬，同時厘清資源性資產管理與資源產業管理的關系，為礦業管理體制的頂層設計提供有價值的決策參考。

厘清礦業覆蓋范圍，準確定位礦業產業

按照現行產業分類，采礦業劃入第二產業，礦產勘查業劃入第三產業，導致探采完全脫節，違背了礦業產業的內在規律，造成一系列不良后果。為此，建議依據產業基礎屬性，將礦業歸位于第一產業，并按照其產業特有規律進行礦業改革的頂層設計。

礦業由探礦和采礦兩個部分組成，探礦是采礦的前提，采礦是探礦的延伸。礦業產業鏈的運作方式就是首先進行礦產勘查，找到礦產資源后緊接著進行礦山建設和開采，直到生產出礦產品。也就是說，礦業起于礦產勘查，止于采礦（含選礦），兩個環節緊密聯系，這是礦業生產的客觀規律。據此，理應按照礦業產業鏈的運作規律，將探礦和采礦統一歸為一個產業——礦業。聯合國也是遵循這個規律，在現行《國際標準產業分類》中規定礦業（包括探礦和采礦）屬于第一產業。世界上多數國家的礦業也均覆蓋探礦和采礦全程，探采兩權制度自然銜接，有完備的法律保障。

反觀我國，2003年國家統計局發布的《三次產業劃分規定》將采礦業劃入第二產業，礦產勘查業劃入第三產業，實行探采分割體制，并分屬不同產業類別。這樣一來，使探采完全脫節，既違背了礦業產業的內在規律，也造成了一系列不良后果。比如，勘查目的性模糊，助長唯資源論，忽視開發的技術經濟可行性，形成了不少難以開發利用的呆礦；探轉采阻礙多，且難以落實，惡化了勘查投資環境等。這些問題需要在礦業體制改革中加以解決。

聯合國產業分類將產業劃分為10類，A類為農業，緊隨其后的B類為礦業，均屬于支撐社會經濟發展的基礎產業。全球多數市場經濟國家中，礦業發達的國家都將礦業劃入第一產業（澳大利亞、新西蘭、南非）或按第一產業對待（美國、加拿大、巴西、智利、俄羅斯、沙特阿拉伯等），而中國、德國、日本將礦業劃歸第二產業。但值得注意的是，德國、日本已完成工業化，礦業對其無關緊要，而對于我國這樣的發展中大國，礦業對經濟社會發展有舉足輕重的作用。如果礦業產業定位不準，必然帶來管理體制不順和管理制度偏差。

為此，應認真反思其弊端，在深化改革中，使礦業合理歸位于第一產業。第一產業是從自然界獲取產品，為后續加工制造業（第二產業）提供原材料的產業。礦業是從地球地質作用形成的礦床中獲取礦產資源，為工業提供“糧食”。沒有礦業，工業就成為無米之炊。從產業的基礎屬性上，將礦業類同于農業歸為第一產業是恰當的。

與此同時，礦業有著不同于工業的特殊用地要求和報酬遞減規律。對于隨著開采資源耗竭而不斷外延、持續的用地需求，若仍按照工業建設布局的可選擇性和用地固定性對待，則會大幅抬高礦業用地成本，對探礦權、采礦權能否實現，以及能否持續開采構成很大威脅。而且，從礦業報酬的遞減規律來看，隨著可采資源逐漸減少，埋深加大，成本增加，礦山企業經濟效益隨之下降。因此，不能采取與一般工業企業長期穩定收益相同的稅費政策，而應給予相應的扶植政策，使其擺脫困境。

而且，不合理的稅費制度導致礦業整體負擔沉重。除了承擔工業企業所有稅賦外，礦山企業還要繳納資源補償費、資源稅等6種稅費，因此國內礦山企業的整體負擔要大于工業企業，也高于國外同類企業。其中一個重要原因是對礦山企業征收增值稅。如同第一產業的農業，礦業無需購買原材料加工，主要靠自己開辟原料實現增值，因此國外對第一產業不征增值稅，而我國規定對礦業征收13%的增值稅，成為企業主要負擔。而且，由于抵扣項目少，實際征收額要高于工業，據測算，礦業總稅賦要比制造業高出6～8個百分點。

更為重要的是，實施與工業趨同的礦業收益分配政策，損害國家利益。礦產品主要是由國家所有的礦產資源構成，人類勞動附加值低，而工業產品正相反。因此，工業與礦業在收益分配上不宜趨同，礦業收益分配首先要滿足國家財產權的實現，同時淡化國家以行政權力征收的稅費，而現實卻反其道而行。按工業收益分配模式，一味壓縮國家財產收益（礦產資源補償費平均費率1.18%），而強化行政權資源稅收益，極大地損害了國家應有的資源性資產權益。

另外，將礦業附屬于加工業，嚴重扭曲了礦產品價格。聯合企業為了把利潤聚集在后續加工業上，必然要人為壓低原料價格，導致礦產品價格形成機制的非市場化。由于價格偏低，助推了高耗竭能源資源的經濟發展模式，同時由于資源無價或低價，礦產品銷售收入中的資源價值轉化為采礦業的虛增利潤，大量國家財富落入礦老板的腰包。將礦業納入第二產業，抬高了工業產值在全國GDP中的比重約4.5個百分點，人為提高了我國工業化水平。將礦工與一般產業工人同等對待，不符合其生活工作條件艱苦，危險因素和傷亡事故多，自然減員和新增勞動力頻繁，以及勞保、培訓、工傷、職業病賠付、養老等營業外支出龐大的特點，不利于解決礦企和礦工的特殊困境。

可見，礦業產業歸位于第一產業是必要性的，不僅有利于夯實礦業作為基礎產業的地位，使其受到應有的重視與相配套的政策待遇，而且有利于按照礦業特有規律進行改革的頂層設計，促進“四礦”問題全盤解決，提高能源、資源安全保障程度。

理順產業管理體制，設立統一管理機構

在厘清自然資源“國資委”和自然資源產業主管部門關系后，建議設立統一的礦業管理政府部門，全方位、深層次地改革礦業管理體制，統一管控治理礦業。這將有利于能源資源發展戰略、資源規劃、結構調整和節約集約利用等大政方針目標的實現。

日前，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民透露，將建立自然資源“國資委”，行使自然資源所有權人的職責，并組建行使自然資源生態空間用途管制的政府部門。在自然資源確權后，由自然資源“國資委”代表全體人民行使所有權職責，避免產權虛設是完全必要的。鑒于各類自然資源賦存差異大，產業發展專業技術性強，建立相應的產業主管部門比較符合現階段我國經濟發展的國情，也和全球多數國家的資源產業管理體制類似。

自然資源“國資委”與自然資源產業主管部門分工明確，各有側重。前者主要行使自然資源資產管理、所有權管理，以及統一行使自然資源生態空間的用途管制和宏觀主體功能區構建等；而后者則主要依法行使使用權管理，在中、微觀層面落實各自的主體功能區建設，執行資源開發保護制度、環保制度和用途管制制度等，二者相輔相成，共同構建國家自然資源治理體系。

厘清自然資源“國資委”和自然資源產業主管部門關系，并確立礦業第一產業地位，可以解決能源、資源這一基礎產業集中、統一管理的體制性缺位問題。目前，我國礦產資源政策和管理分散在發改委、國土資源部、工信部、商務部、國家安監局等多個部門，能源、資源的勘查開發、生產、消費、進出口、保護和監管等由于多頭管理，無法做到有效協調，降低了效率。

縱觀世界其他國家，一般不設置工業主管部門，但對基礎產業如農業、礦業等則要設置主管部門。對111個國家礦產資源管理體制的調查表明：45個國家（40.5%）設立礦業能源部統管，22個國家（19.8%）設立自然資源部統管，32個國家（28.8%）由經濟、內政或工商部門統管，12個國家設立礦業部（10.8%）。這些機構中，都體現為資源管理與資源產業管理緊密結合。

為此，建議我國設立一個統一管理礦業的政府部門，全方位、深層次地改革礦業管理體制，統一管控治理礦業，將有利于能源資源發展戰略、資源規劃、結構調整和節約集約利用等大政方針目標的實現。

一方面，新設機構應統籌礦業發展戰略。我國礦產資源特點是各地成礦條件差異大，分布不均，區域和礦種勘查開采發展不平衡。作為所有者的國家，有責任從國家經濟社會發展戰略全局出發，以“全國一盤棋”的原則優化資源配置，統籌產業發展規劃，推進礦業總體均衡發展。

另一方面，新設機構可以實施集中統一的礦產產業管理。我國目前已成為一個礦產資源生產大國，消費大國和進出口大國，能源、資源和環境約束日益突顯。當前，受到世界主要礦產品消費國經濟增長放緩，以及全球礦業持續低迷、產能過剩等影響，導致我國礦業呈現深度轉型期、結構調整期、政策消化期三期疊加的階段性特征，迫切需要努力推動礦業實行科學發展、綠色發展、規范性發展。為此，應該由得到法律授權的礦產資源主管部門通過依法行政、依法執行，為礦業管理創新、制度創新和科技創新進行頂層設計并貫徹執行。

能源、資源在國際政治經濟形勢復雜多變的背景下，為我國礦業治理帶來挑戰。如果我國缺乏全球礦產資源戰略的統領和體制保證下的宏觀統籌，則難以應對近年來高新技術所帶來的第三次工業革命的挑戰。

可以說，建立礦業主管部門，符合黨的十八屆三中全會關于健全自然資源管理體制的要求?？紤]到能源礦產與其他礦產資源本質類同，運作方式近似，可以用相似的規律進行管理。因此，設置統一的礦業能源部門，對173種礦產資源（排除風、光、太陽能等可再生能源）實施《礦產資源法》要求的統一集中管理是合理可行的。作為一種過渡措施，也可以在國土資源部內設置國家礦業能源局。其主要職責包括：推進礦業法治建設，形成穩定、透明、公正、可預期的法治化環境；統一礦業的宏觀規劃與發展戰略安排；優化能源、資源布局，引導全國勘查開發的資源市場化配置；統一實行資源有償使用制度和收益分配的政策標準；統一對資源家底進行動態統計分析，資料匯交管理和信息公示；統一對資源保護、合理利用、生態環境保護等實施監管。另外，按照黨的十八屆三中、四中全會精神，探索政府對礦業治理職能在市場經濟條件下的轉變。屆時，礦業管理的各種非法治行為以及目前的條塊分割、管理碎片化、行政效率低、施政擎肘等矛盾將一一化解。