保護資源：既要金山銀山，又要綠水青山

湯冰 鄒禮卿

“盡職盡責(zé)保護國土資源是黨和國家賦予國土資源部門的基本職責(zé)”

一場耕地保護的“全面戰(zhàn)爭”

大事記

2004年國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》。

2005年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，國土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》。

2006年國土資源部發(fā)布《耕地占補平衡考核辦法》，建立占補平衡考核制度。

2007年7月，湖南省第二次全國土地調(diào)查工作正式啟動，歷時三年多。

2008年中共中央十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出落實責(zé)任堅守18億畝耕地，劃定永久基本農(nóng)田等。

導(dǎo)刊視野：記錄耕地保衛(wèi)戰(zhàn)

保護耕地資源、保障糧食安全一直被各級政府視為頭等大事，也是國土資源工作的重中之重，2011年國土資源部會同中央組織部等六部門首次開展2006—2010年省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。當(dāng)年第11期導(dǎo)刊雜志《湖南耕地保護迎大考》一文關(guān)注了中央考核組對湖南耕地保護的考察評價，湖南的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、新增耕地、耕地占補平衡等指標(biāo)全部達標(biāo)。

要保護好耕地，首要的是摸清家底。2009年第12期《破解省情密碼——湖南二調(diào)數(shù)字化讀本》報道了從2007年啟動的湖南省第二次全國土地調(diào)查工作，詳細解讀了這場投入6.5億對全省14個市州每一寸土地進行的詳查。

2014年初，二調(diào)成果發(fā)布，導(dǎo)刊分別于2014年第1期和第3期對先后公布的全國、全省二調(diào)主要數(shù)據(jù)成果進行了詳細解讀，全國耕地面積總量比之前數(shù)據(jù)多出2億畝，全省耕地總量為6202.5萬畝——耕地總量雖有“增加”，但優(yōu)質(zhì)耕地減少、后備資源不足、土地利用粗放等決定對于節(jié)約集約用地、保護耕地的把控不能放松。

基本農(nóng)田是耕地中的精華，國家始終高度重視對基本農(nóng)田施行特殊保護。2012年7月，導(dǎo)刊刊發(fā)時任湖南省人民政府常務(wù)副省長于來山的文章《大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田確保國家糧食安全》。文中提出“國家大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，對我們既是機遇，也是挑戰(zhàn)”，2012—2015年平均建設(shè)規(guī)模是之前的3倍，建設(shè)任務(wù)任重道遠。

作為湖南基本農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)桿性工程，環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程承載了湖南人巨大的期望，第一期投資就高達65億元，涉及14個縣、市、區(qū)，預(yù)計可新增耕地1.47萬公頃，增加糧食產(chǎn)能117.1萬噸以上，歷時5年。2010年9月的《“環(huán)洞庭工程”立項前后》一文對工程立項的緣起、過程的艱辛曲折做了詳細介紹。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中明確了耕地占補平衡制度。此后的十余年間，湖南連年實現(xiàn)了占用與補充耕地的平衡。2014年1月的《一道日漸艱難的數(shù)學(xué)題——長沙縣占補平衡樣本分析》，從全國百強縣之一的長沙縣在耕地占補平衡工作中遭遇的困境出發(fā)，揭示了社會經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地資源的現(xiàn)實沖突；而在2014年3月的《守住耕地保護紅線和糧食安全底線》一文中，湖南省國土資源廳廳長方先知明確表示，“將切實加強耕地保護與建設(shè)，嚴格控制建設(shè)占用耕地，沒有耕地占用計劃的，沒有占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的，一律不予批地”，現(xiàn)實發(fā)展的沖突對政府部門完善占補平衡制度的實施與考評機制也提出了更高的要求。

做好耕地保護工作，除了管理部門外，農(nóng)民的力量同樣不可忽視。2012年第5期《隆回農(nóng)民耕地保護協(xié)會能走多遠》介紹了湖南省首個農(nóng)民耕地保護協(xié)會在隆回縣三閣司鎮(zhèn)紅光村成立的前后，提出：農(nóng)民作為土地主人的權(quán)利意識正在日漸被喚醒。公信力是農(nóng)民耕地保護協(xié)會的生存之本，少些行政干預(yù)，多些農(nóng)民自主，協(xié)會才能越走越遠。

土整帶來新格局

大事記：

2004年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》，從2004年起將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)（不低于15%），成為土地整治的重要資金渠道。

2008年，黨的十七屆三中全會明確提出“大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進”。此后幾年中央1號文件和國務(wù)院政府工作報告均對土地整治作出部署，土地整治上升為國家戰(zhàn)略。

2011年，國務(wù)院頒布實施《土地復(fù)墾條例》。

2012年3月，國務(wù)院批復(fù)實施《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，“十二五”將再建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

導(dǎo)刊視野：“天下糧倉”的新氣象

土地整治通過治理低效利用，恢復(fù)利用生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地等，從增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量和減少建設(shè)占用等方面促進了耕地保護。

根據(jù)2008年十七屆三中全會和和2009年“中央一號文件”要求，國土資源部啟動“萬村整治工程”。湖南也于2009年全面啟動全省600個村的綜合整治，2009年第8期《上地伐謀——湖南農(nóng)村土地綜合整治觀察》全面解讀了這一大規(guī)模整治工程，預(yù)計到2020年，完成1萬個行政村的綜合整治，“整治面積3000萬畝以上，新增耕地200萬畝以上，盤活建設(shè)用地指標(biāo)40萬畝以上”，同時實施環(huán)洞庭湖千萬畝基本農(nóng)田、永州涔天河流域后備資源開發(fā)重大工程建設(shè)，以求實現(xiàn)重大項目帶動戰(zhàn)略。

政府主導(dǎo)，國土搭臺，部門聯(lián)動，實現(xiàn)土地整治與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，并有效聚合各類涉農(nóng)資金，是推進農(nóng)村土地綜合整治的“湖南模式”。2011年6月，《農(nóng)村土地綜合整治三湘行》解讀了所謂土地綜合整治的“湖南模式”。

土地綜合整治和以往的土地整理最大的不同就在于，要做的不只是修路修渠改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，更是要改變農(nóng)村的生產(chǎn)生活的方式。2011年第1期雜志的《洞庭湖土整奠基“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”》詳細介紹了綜合整治給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來的轉(zhuǎn)變。

國家對土地綜合整治的直接投入是對農(nóng)村的“輸血”，而憑借土地綜合整治發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)則是農(nóng)村自身的“造血”。2010年4期《“光明”的前途——土地綜合整治的湖南標(biāo)本》以光明村作為樣本分析了湖南農(nóng)村通過土地綜合整治發(fā)展的路徑和前景，提出光明村的前途在于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。未來土地綜合整治要取得進展的話，一個必須解決融資的問題，一個必須解決規(guī)劃的問題，必須制定高水平的土地綜合整治規(guī)劃，這兩個問題也是目前土地綜合整治的瓶頸。

執(zhí)法與違法：永恒的抗?fàn)?/p>

大事記：

2000年以來，國土資源部連續(xù)實施土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，從2010年開始覆蓋全國所有地方。2011年，首度依據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法結(jié)果對違法地區(qū)市、縣責(zé)任人進行責(zé)任追究和處理。

2006年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局。

2008年，監(jiān)察部和國土資源部將《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》修訂為《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，首次規(guī)定對政府領(lǐng)導(dǎo)進行責(zé)任追究的條款。

2009年6月國土資源系統(tǒng)開通“12336”國土資源違法舉報電話，統(tǒng)一受理社會各界對違反土地、礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)行為的舉報。

2010年，國土資源部等12個部門成立全國“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

2011年，發(fā)展改革委等11個部位聯(lián)合開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作。

導(dǎo)刊視野：土地違法誰之過？

2010年，國土資源部宣布第10次衛(wèi)片執(zhí)法檢查將真正實現(xiàn)全國范圍的土地執(zhí)法檢查。2010年3月的《衛(wèi)片執(zhí)法升級》重點關(guān)注了此次衛(wèi)片執(zhí)法。

2011年8月，導(dǎo)刊封面策劃《土地違法誰之過》就當(dāng)年7月公布的首次土地違法問責(zé)結(jié)果進行了解讀，此次問責(zé)結(jié)果被國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤稱為是一次“動真格的突破”。

結(jié)果顯示地方政府成為直接或間接的土地違法責(zé)任主體，地方國土資源部門既要貫徹中央保護耕地的戰(zhàn)略決策，又要執(zhí)行地方政府加快發(fā)展的決定，飽受協(xié)調(diào)之難。

土地違法現(xiàn)象嚴重，公眾一般歸結(jié)為對地方官員問責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計方面的漏洞與瑕疵：土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財政收入缺口。要真正抑制土地違法，也需要從制度層面加以完善，并非僅靠問責(zé)地方官員就能解決的問題。只要地方政府的收入來源不能得到保障，土地違法現(xiàn)象就很難真正被遏制。

與土地違法相呼應(yīng)的是國土資源執(zhí)法難的現(xiàn)實尷尬。2009年11月的《聯(lián)合執(zhí)法下一站》提到中國處在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，土地、礦產(chǎn)等自然資源供需嚴重失衡將長期存在，這注定了國土資源執(zhí)法監(jiān)察短期內(nèi)無法擺脫艱苦復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤指出：“要破解違法成本低、執(zhí)法成本高的問題，就要樹立聯(lián)合執(zhí)法理念。”

在接受本刊采訪時，李建勤表示“針對聯(lián)合執(zhí)法法律授權(quán)不夠明確、行政執(zhí)法和司法銜接不夠等現(xiàn)實問題，各地要解放思想，多做探索和嘗試。要實現(xiàn)關(guān)口前移、重心下移兩個轉(zhuǎn)移，構(gòu)建以共同責(zé)任機制為核心的執(zhí)法監(jiān)察工作新機制。（詳見本刊2009年11期《“關(guān)口前移重心下移是方向”——國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤詳解聯(lián)合執(zhí)法新機制》一文）

礦業(yè)秩序歷史性向好

大事記

1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布后，通過探礦權(quán)、采礦權(quán)許可和礦產(chǎn)資源有償開采制度，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源屬于國家所有的重要原則，標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源勘查、開采和監(jiān)督管理工作步入有法可依的軌道。

2004年以來國土資源部開始探索發(fā)揮礦產(chǎn)資源政策在宏觀調(diào)控中的作用。科學(xué)編制并嚴格實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃，優(yōu)化礦產(chǎn)勘查開發(fā)布局。實行優(yōu)勢礦產(chǎn)開采總量控制，強化集中管理。實施煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度，暫停受理煤炭探礦權(quán)申請，控制煤炭勘查開采投資過熱的勢頭。

礦業(yè)秩序治理整頓始終是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理工作的一項重要內(nèi)容。1998年，在山東煙臺召開全面整頓礦產(chǎn)資源秩序現(xiàn)場會議。2001年，國務(wù)院把整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源管理秩序工作列入專項整治的重要內(nèi)容，國土資源部專門下發(fā)了《關(guān)于進一步整頓礦業(yè)秩序規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場的通知》，作了總體部署，開展了督促檢查，推進了整頓工作。

2005年以來，湖南省按照《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》精神，以煤炭、鎢、銻、鉛、鋅、錫等為整治重點礦種，以錫礦山、柿竹園、煤炭壩、黃沙坪、花垣鉛鋅礦等100余個礦區(qū)為整治重點區(qū)域，持續(xù)開展系列專項整治行動，嚴厲打擊無證開采、亂采濫挖、非法轉(zhuǎn)讓、超深越界等違法行為。并將專項整治與打黑除惡、清理領(lǐng)導(dǎo)干部入股辦礦、治理商業(yè)賄賂等行動相結(jié)合，對典型重大案件掛牌督辦。

為了解決湖南省礦山數(shù)量多、規(guī)模小、大礦小開、一礦多開等問題，提高規(guī)模化、集約化水平，湖南加大了礦產(chǎn)資源開發(fā)整合力度。

從2006年開始，以煤礦為突破口，在科學(xué)編制礦權(quán)設(shè)置方案，合理核定各市州、各礦區(qū)礦權(quán)總量的基礎(chǔ)上，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政手段，采取關(guān)閉、收購、參股、兼并等多種形式，推進煤礦整頓整合。通過三年的努力，將煤礦數(shù)量2500多家整合至1120家。

2010年啟動第二輪煤礦整合，擬再用5年時間減少500個煤礦，使全省煤礦控制在600個左右，單井規(guī)模達到6萬噸以上。如郴州市在將原有600多家煤礦整合到274家的基礎(chǔ)上，進一步加大整頓關(guān)閉、兼并重組力度，擬到2011年底將煤礦控制在171家以內(nèi)。

同時，非煤礦山整合有序推進，湖南省政府專門下發(fā)了《湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)整合總體方案》，確定重點礦區(qū)48個。其中省級督辦25個礦區(qū)，涉及礦山162個，擬整合至70個。

2011年5月16日，湖南省人民政府召開全省深入整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作電視電話會議。為期一年的整頓與規(guī)范行動開始。

導(dǎo)刊視野：見證多輪整治

2010年1月，本刊刊發(fā)《湖南新一輪資源整合基本完成》。2009年，礦業(yè)管理部門繼續(xù)深化礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，繼續(xù)采取得力措施，重點解決了長沙市七寶山硫鐵礦區(qū)、長沙市永和磷礦區(qū)、永州市江華河路口鎢礦區(qū)、郴州市大坪鐵礦區(qū)、郴州市小垣鎢礦區(qū)等整合難度大、進展緩慢礦區(qū)的資源整合工作。至此，2006年湖南省整合總體方案確定的省級56個重點礦區(qū)資源整合的各項任務(wù)全面完成。

2010年8月，湖南省人民政府又全面啟動整治礦山超深越界開采專項行動，向隱藏在大地深處的“毒瘤”開刀。2010年9月刊發(fā)了《湖南鐵腕治理采礦“超深越界”》，要通過這次整治行動，切實解決礦山超深越界開采問題，確保湖南礦業(yè)秩序長治久安。

2011年5月，新一輪的全省礦產(chǎn)資源整肅整合即將全面展開，其目標(biāo)被定義為“集中一年左右時間，深入整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，進一步鞏固整頓成果，做大做強全省礦業(yè)經(jīng)濟”。本刊推出封面報道《把脈礦整》對此次專項行動進行了深入解讀。

時任湖南省省委副書記、省長徐守盛做了重要講話。徐守盛從全省經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，深入闡述了全省深入整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的重大意義，要求全省各地、各有關(guān)部門集中一年的時間，堅決打好整頓和規(guī)范工作這場硬仗。2010年6月，本刊全文刊發(fā)了徐守盛的講話《堅決打好礦產(chǎn)資源整頓規(guī)范這場硬仗》。

2011年8月8日，湖南省國土資源廳在長沙組織召開了全省深入整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作座談會。2011年9月刊發(fā)了湖南省國土資源廳副廳長尹學(xué)朗在會議上的講話《加大整規(guī)工作推進力度》。同時推出樣本報道《“錳都”涅槃》，對花垣縣錳礦整頓的經(jīng)驗、做法和效益進行充分的挖掘。

整規(guī)繼續(xù)進行。2011年11月，本刊又對郴州魯塘石墨整頓進行了報道，形成了《石墨之都整合牽動行業(yè)生態(tài)》和《走出郴州的石墨商人》兩篇報道。同期，還推出了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓專題，其中《跳出之亂循環(huán)怪圈——湖南省深入整頓與規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓工作紀(jì)實》對行動進展和成效進行了全景式報道。

2012年1月，本刊報道了百年湘潭錳礦的涅槃。2012年4月，結(jié)合全省磷礦發(fā)展座談會，本刊重點推出了《湖南“磷”變》的專題報道，探討了發(fā)展磷礦產(chǎn)業(yè)的必要性和必然性。

2012年5月，為期一年的湖南省深入整頓礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序行動結(jié)束。本刊對此次專項行動進行了總結(jié)式報道，推出了《整規(guī)成為湖南礦業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型拐點》等報道。

2012年8月10日，湖南省委副書記、省長徐守盛批示：“全省整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作取得了階段性成效，可喜可賀！為了有效防止違法違規(guī)行為的反彈，必須繼續(xù)提升礦政管理水平，加快建立礦業(yè)權(quán)有形市場，讓廣大人民群眾參與監(jiān)督，讓資源的配置在陽光下操作。”

2013年7月和8月，本刊對整規(guī)后礦業(yè)開發(fā)秩序進行了跟蹤報道，分別對衡陽探索基準(zhǔn)礦價和永州要打造千億礦業(yè)經(jīng)濟予以重點關(guān)注。

地質(zhì)遺跡保護家底漸明

大事記

作為地質(zhì)遺跡大省，自上世紀(jì)八十年代起，湖南就啟動了多輪地質(zhì)遺跡調(diào)查研究工作，試圖掌握湖南地質(zhì)遺跡的家底。

2013年9月30日，湖南省地質(zhì)遺跡調(diào)查成果評審會在長沙召開。以中國科學(xué)院院士李廷棟為組長的專家評審組確認該項目為優(yōu)秀。

地質(zhì)公園建設(shè)是地質(zhì)遺跡保護的重要內(nèi)容。張家界是第一批被列入國家地質(zhì)公園的景點，于2001年舉行揭牌儀式。時隔三年之后，2004年2月，歷史上第一批世界地質(zhì)公園首次被列入名冊，總共28處，中國8處榜上有名，張家界在列。

2013年1月9日，張家界、廬山和五大連池收到聯(lián)合國教科文組織的黃牌警告，要求其在“向公眾科普地球科學(xué)知識”等方面整改。

導(dǎo)刊視野：探尋問題解決之道

自2004年至今，在本刊的多篇理論文章中，就對湖南地質(zhì)遺跡保護的現(xiàn)狀及方式進行了探討。

2013年9月30日，湖南省地質(zhì)遺跡調(diào)查成果評審會在長沙召開。為此2013年12月，本刊策劃了《尋找地球變遷的印記——湖南地質(zhì)遺跡調(diào)查報告》，對湖南省地質(zhì)遺跡調(diào)查項目成果予以了多角度的報道。這也是湖南首次摸清地質(zhì)遺跡的家底。

2013年1月9日，張家界、廬山和五大連池收到聯(lián)合國教科文組織的黃牌警告，要求其在“向公眾科普地球科學(xué)知識”等方面整改。2013年2月本刊策劃《褪色的金字招牌》對地質(zhì)公園定的問題進行了剖析。

2014年9月23日，張家界市宣布其順利通過聯(lián)合國教科文組織的評審，將繼續(xù)保持世界地質(zhì)公園資格。2014年11月，本刊封面策劃《尋找張家界》，以張家界為樣本，探討了中國世界地質(zhì)公園的困境與出路。

在本刊2009年至今的地理欄目，連續(xù)關(guān)注了地質(zhì)公園建設(shè)、礦山地質(zhì)公園建設(shè)、地下水監(jiān)測與保護和重點地質(zhì)遺跡的保護及價值，推出了《尋找最好的礦泉水》、《百年老礦》等多個專題策劃。