基于公共投資項(xiàng)目的績效審計(jì)研究

引言：公共投資項(xiàng)目的支出在整個(gè)公共支出中占有相當(dāng)大的比重，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但是，就目前而言我國在對公共投資項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)還存在很多這樣或那樣的問題。筆者認(rèn)為對于公共投資項(xiàng)目目標(biāo)與內(nèi)容界定的模糊性也是造成這一問題的原因之一，因此本文就從這兩點(diǎn)入手，對公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)與內(nèi)容進(jìn)行了簡要分析。

一、公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)

1. 促進(jìn)相關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)單位更好地履行公共投資管理職責(zé)

公共投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，而公共投資資金更是從社會(huì)籌集而又運(yùn)用于社會(huì)的資金，與公共利益密切相關(guān)。它既關(guān)系到國計(jì)民生的基本項(xiàng)目建設(shè)，又涵蓋諸如社會(huì)集資、捐款、捐物、福利、社會(huì)保險(xiǎn)、基金等形式多樣的中小型項(xiàng)目，同時(shí)亦涉及國防、外交以及各種類型的外援資助項(xiàng)目，與國家、群眾有著千絲萬縷的關(guān)系，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有非常重要的意義。因此，將有限的公共投資資金進(jìn)行科學(xué)、合理地配置既是財(cái)政性資金支出的核心問題，又是各級政府履行公共投資責(zé)任的重要內(nèi)容。所以通過對公共投資項(xiàng)目實(shí)施有效的績效審計(jì)，揭示問題，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，可以達(dá)到促進(jìn)相關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)單位嚴(yán)格履行職責(zé)的目的。

2. 促進(jìn)公共投資資金的合理、有效使用

績效審計(jì)通過對公共投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、項(xiàng)目資金籌集和使用、項(xiàng)目管理以及對投資效果等四個(gè)層面的審查可以對公共資金從籌集到使用的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督。以確保資金及時(shí)、足額撥付到位，確保資金使用真實(shí)、合法、有效。同時(shí)還可以對資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的效益進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。據(jù)資料顯示“八五”時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國家項(xiàng)目績效不高，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算數(shù)為917.58億元，實(shí)際投入1442.7億元，超額57.2%。其中75個(gè)項(xiàng)目超概算，占93%，工期延長平均達(dá)到16.7個(gè)月，最長的延期5年，項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37%”因此加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性的審計(jì)勢在必行。但在公共投資項(xiàng)目中，資金使用的真實(shí)、合法只是其最基本的要求，而資金使用的合理及有效才是其追求的最終目的。

3. 保證公共投資項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營效果與預(yù)期的一致性

雖然對公共投資項(xiàng)目效益的評價(jià)比較復(fù)雜，需要結(jié)合具體項(xiàng)目來確定，但項(xiàng)目的投資效益，無非經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等幾個(gè)方面。而對這些效益指標(biāo)的評價(jià)都要在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營過程中來進(jìn)行。因此，項(xiàng)目如果不能按照預(yù)期運(yùn)行，就會(huì)嚴(yán)重影響其生產(chǎn)能力和效益發(fā)揮。就目前而言，因項(xiàng)目建成后不能正常運(yùn)行而造成的資產(chǎn)閑置等現(xiàn)象屢見不鮮。因此為解決這一問題，開展公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)，以調(diào)查已建成項(xiàng)目的運(yùn)營狀況，分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因勢在必行。而通過績效審計(jì)對項(xiàng)目建設(shè)管理體制、投融資體制及運(yùn)營機(jī)制等宏觀制度方面提出的審計(jì)建議，是促進(jìn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果的有效的路徑選擇。

4. 提高公共投資項(xiàng)目決策與實(shí)施的透明度

相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投資更關(guān)注投入與過程而言，公共投資關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)出和結(jié)果。而公共財(cái)政體制下的公共投資支出或政府投資支出將主要用于社會(huì)保障和社會(huì)公共需要兩個(gè)方面。而這些項(xiàng)目都直接關(guān)系到國計(jì)民生，因此社會(huì)公眾除了關(guān)注資金的流向外，更關(guān)注資金使用的結(jié)果和產(chǎn)出。所以公眾有權(quán)利了解有關(guān)公共投資項(xiàng)目從最初決策到最終所獲效益和效果方面的信息。而知情權(quán)更是發(fā)展社會(huì)主義民主的根本要求，所以通過審計(jì)機(jī)關(guān)依法向社會(huì)公布一些重大公共投資項(xiàng)目的績效審計(jì)結(jié)果，一方面可以促進(jìn)問題的整改，另一方面也可以滿足公眾的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督，并進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義民主的發(fā)展。

二、公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的內(nèi)容

從我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)近年來探索公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的試驗(yàn)來看，比較關(guān)注的是如何將真實(shí)性、合法性和效益性三者有機(jī)地結(jié)合起來進(jìn)行，不但要重視投資項(xiàng)目的建設(shè)成果，同時(shí)對項(xiàng)目建設(shè)過程中是否遵循法律法規(guī)也應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。而就目前而言我國公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的范圍和內(nèi)容是非常廣泛的，具體來說包括投資決策、建設(shè)方案、計(jì)劃管理、資金管理、物資管理、施工管理、財(cái)務(wù)管理等方面。但筆者認(rèn)為上述內(nèi)容過于寬泛，而應(yīng)根據(jù)公共投資項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，重點(diǎn)通過對公共投資項(xiàng)目的決策、項(xiàng)目管理、工程造價(jià)的真實(shí)性和綜合效益四個(gè)環(huán)節(jié)的審查來評價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

1. 投資項(xiàng)目決策的審查

公共投資項(xiàng)目投入運(yùn)營后，能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)，很大程度上取決于立項(xiàng)決策是否科學(xué)、合理。根據(jù)近年來投資審計(jì)的實(shí)踐來看，由于決策缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的項(xiàng)目低效主要表現(xiàn)在諸如項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)依據(jù)、可行性研究不足、輔助性設(shè)施所占比重過大、建設(shè)規(guī)模過大脫離實(shí)際需要等諸多方面。因此對投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查，以保證其科學(xué)性和合理性既是公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的起點(diǎn)，也是保證投資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵一環(huán)。

對投資項(xiàng)目決策進(jìn)行審查主要包括以下四個(gè)方面首先是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效。主要審查投資決策程序的合法性，項(xiàng)目可行性論證的充分性和可靠性等。其次，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的審查。再次，資金的來源及其落實(shí)情況的審查。一是審查建設(shè)項(xiàng)目資金來源是否合規(guī)。二是審查資金來源是否落實(shí)，地方政府配套資金和單位自籌資金是否按比例足額按期到位。對發(fā)現(xiàn)資金來源有問題，應(yīng)如實(shí)向批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開工的機(jī)關(guān)報(bào)告，明確審計(jì)意見，不得開工建成。最后，投資項(xiàng)目決策責(zé)任審查。主要審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否使參與投資決策的每個(gè)主體都能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。審查行使項(xiàng)目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項(xiàng)目評估的科學(xué)結(jié)論。

2. 投資項(xiàng)目管理的審查

投資項(xiàng)目管理審計(jì)一般以單項(xiàng)工程為對象，以合同執(zhí)行為載體，以資金為主線，關(guān)注重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)。其主要包括以下幾個(gè)方面：第一、審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌劃、建設(shè)實(shí)施、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。第二、被審計(jì)單位內(nèi)控制度健全性情況。項(xiàng)目內(nèi)部控制制度是否健全直接影響到項(xiàng)目績效，因此它也是公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的重要內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)檢查是否建章立制，制度是否完善等情況。通過審計(jì)，幫助被審計(jì)單位完善制度，從源頭上加強(qiáng)項(xiàng)目控制，提高建設(shè)管理水平。第三、招投標(biāo)和合同管理情況。審計(jì)中，要檢查招投標(biāo)的合規(guī)性，是否存在“暗箱”操作和串通投標(biāo)問題，有無通過化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)的問題；是否存在投標(biāo)人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，投標(biāo)人之間相互約定或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)等問題；有無通過指定分包方式搞違法分包，層層轉(zhuǎn)包，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。

3. 主要單項(xiàng)工程造價(jià)真實(shí)性的審計(jì)

公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財(cái)政性資金。對于投資項(xiàng)目資金使用和管理的真實(shí)性、合法性審計(jì)，主要從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行。首先是造價(jià)真實(shí)性情況。工程造價(jià)主要以工程結(jié)算書為基礎(chǔ)，合同變更為重點(diǎn)，兼顧合同內(nèi)結(jié)算事項(xiàng)的真實(shí)性，從工程量和工程價(jià)格兩個(gè)方面實(shí)施審計(jì)。檢查工程量的計(jì)算是否準(zhǔn)確、定額套用是否適當(dāng)、洽商變更是否合理、材料價(jià)格的認(rèn)定是否真實(shí)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確等。其次是設(shè)計(jì)變更真實(shí)性情況。審計(jì)過程中，要著重檢查設(shè)計(jì)變更是否經(jīng)過建設(shè)單位或現(xiàn)場監(jiān)理嚴(yán)格審查、認(rèn)可，有關(guān)手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分，變更手續(xù)是否完備，變更審核是否嚴(yán)格；設(shè)計(jì)變更涉及工程價(jià)款調(diào)整的，是否經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范審查；審查設(shè)計(jì)內(nèi)容是否突破了原設(shè)計(jì)規(guī)模，以設(shè)計(jì)變更名義變相提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，造成損失浪費(fèi)或轉(zhuǎn)移資金等問題。

4. 投資項(xiàng)目綜合效益的審查

由于政府投資的公共工程是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)，所以對投資效果的審計(jì)，除了審計(jì)其自身的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面來綜合評價(jià)項(xiàng)目的投資效果。對竣工項(xiàng)目投資綜合效益進(jìn)行評價(jià)時(shí)，首先必須要確立評價(jià)投資效益優(yōu)劣程度的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，主要以預(yù)期目標(biāo)和前期建成的同類項(xiàng)目的先進(jìn)指標(biāo)為依據(jù)，將動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、定量與定性、價(jià)值量與實(shí)物量、宏觀與微觀等分析結(jié)合起來。其內(nèi)容一般包括以下四個(gè)方面：一是對工程建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)營效益情況進(jìn)行分析，要以可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建成后是否能正常投產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況及負(fù)債情況以及項(xiàng)目建成后新增生產(chǎn)能力等方面進(jìn)行審查；二是對建設(shè)管理活動(dòng)進(jìn)行綜合分析；三是審查是否存在資產(chǎn)閑置和損失浪費(fèi)情況；四是對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及環(huán)境效益進(jìn)行綜合審查。

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（作者單位：獨(dú)山縣審計(jì)局）

作者簡介：羅家瓊，1976.10，女，大專，會(huì)計(jì)師，獨(dú)山縣審計(jì)局。