基層央行實施行政處罰的效能初探

劉軍強

【摘要】隨著《國務院關于加強法治政府建設的意見》的頒布實施，法治央行建設不斷向縱深推進，基層央行履行金融監督管理職責的行為日趨規范，但受諸多因素所限，基層央行實施行政處罰的效能亟須進一步提高。本文在總結基層央行實施行政處罰工作現狀的基礎上，初步分析了基層央行實施行政處罰過程中存在的問題及原因，并提出了相關政策建議。

【關鍵詞】依法行政 行政處罰 效能

一、基層央行實施行政處罰工作現狀

（一）基本情況

行政處罰是行政機關或其他行政主體依照法定職權和程序，對違反法律規定但尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。學理上，行政處罰主要分為人身罰、行為罰、財產罰、申誡罰四類，《中華人民共和國行政處罰法》列舉了警告、罰款、沒收違法所得和沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證或執照、拘留等六種行政處罰措施。2003年人民銀行法修改以后，基層央行適用的行政處罰手段主要有警告、罰款、沒收違法所得等三種，其中使用最多的是罰款和警告。

（二）存在的問題

1.“警告”的處罰效果難以體現。主要包括兩種情形：一是部分法律法規對某種情形（如《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》第43條規定的情形）僅僅規定單獨處以警告時，執法單位認為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據相關法律規定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。

從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對被處罰人觸動不大，導致違規金融機構對警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實施機關看，在法律僅規定單獨處以警告處罰的情況下，由于一般均同時規定要求被檢查單位限期整改，執法部門往往認為在被檢查單位限期整改措施已經到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對于法律規定警告并處罰款的情況，執法部門常認為在當前的金融管理條件下，警告處罰作為一種聲譽罰，往往對行政相對人（尤其是相對人是機構而非個人時）的權利義務無法產生實質影響。同時警告處罰不具有強制執行力，在沒有合適主體和合適方式對警告處罰決定對外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實際效果根本無法體現，因此會產生將警告處罰免除，單獨處以罰款情況。

2.“罰款”的處罰效果經常被金融機構通過各種方式予以對沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實踐中，被處罰金融機構經常使用很多手段對沖罰款處罰的功效。一是將對單位的罰款直接分攤給責任人，由“單位罰”變成“個人罰”。如：在繳納罰款前，要求責任部門或責任人將罰款自行交足，集中后的款項不經本單位大帳，直接以現金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項檢查，由于金融機構負責配合檢查的是業務部門，文書簽收也由業務部門負責，存在部門消化罰款，不向單位報告的可能；對綜合執法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監管機構和上級單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。

3.部分違規問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實施效果不盡理想。實踐中，金融機構被處罰主要是基本賬戶未經核準、一般賬戶不備案，虛報、瞞報、錯報統計數據，延遲繳納財政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規，違規查詢信用報告、無效貸款卡發放貸款，存款準備金不足，反洗錢違規等問題。這些違規問題在不同機構、不同時段反復發生，甚至同一機構屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實現。

（三）造成的不利影響

1.行政處罰的實際效用沒有發揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機構依法合規經營。行政處罰的正常實施，一方面體現了基層央行對違規金融機構的警示和教育，希望通過處罰措施對其產生觸動作用；另一方面，則是希望能夠引起上級金融機構的重視，進而通過其內部嚴格的考核機制，真正發揮出應有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對人異化現象的存在，直接導致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報告上級、處罰信息不擴散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實現行政處罰的目的。

2.誘發金融機構及其員工對金融監管的抵觸情緒。一方面，金融機構將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員的做法，會直接影響到個別員工的切身利益，極易誘發金融機構員工對基層央行行政管理活動的反感與抵觸情緒，將原本是金融機構內部管理矛盾轉化為金融機構員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結合，只一味強調“罰款”，也容易引起金融機構對立情緒，進而帶來處罰決定作出后違規金融機構不交罰款的僵局。

3.干擾基層央行正常的金融監督管理工作。違規金融機構將罰款分解到相關部門和人員的做法，對一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責罰，有的員工在執法檢查過程中，會想盡辦法讓自己所負責領域內存在的問題不被檢查人員發現，不配合檢查活動，弄虛作假隱瞞問題，造成執法活動難以正常開展；有的員工則在檢查發現問題后，以罰款會由自己承擔為由，對檢查人員開展“情感攻勢”，或者通過各種關系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監督管理工作。

二、制約行政處罰效能的原因分析

（一）警告處罰措施存在天生不足

警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見談話、通報批評相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢。從形式上看，警告處罰是書面的，而約見談話是面對面的；從送達路徑看，警告處罰一般是執法機關工作人員送達，被處罰單位業務部門工作人員受領，很容易被截留，而約見談話是執法機關負責人對被處罰單位負責人；從擴散面看，警告出發點僅限于被處罰單位知曉，自己不說誰都不知道，而通報批評則可能全行業、全系統都知道，事關面子和榮譽問題；從效果看，約見談話和通報批評所涉問題一般更容易引起重視，布置和推進相應的整改措施更加快捷。實踐中，基層央行近幾年使用約見談話或通報批評的手段遠超警告處罰措施。

（二）金融機構內部績效考核有壓力

在金融機構現行考核制度下，違規機構一旦受到監管部門的行政處罰，無論是對被處罰的機構還是對該機構的高管人員而言，在其內部考核中都將受到較大影響。具體而言，對直接責任人員意味著追責和承擔罰款，對該機構的普通員工將意味著收入減少，而對高管人員來說甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內部考核壓力下，金融機構在受到處罰之后必然產生消化行政處罰的沖動，其內部決策層會想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現罰款由個人分攤不入大帳，處罰文書不入檔案，不讓上級單位知曉等現象。

（三）市場規則促使金融機構化解處罰效果

金融機構若因違規受到監管部門的行政處罰，其經營活動將受到諸多影響：一是可能無法享受某些優惠政策，喪失一些特殊業務資格。比如對村鎮銀行和農村信用社而言，一旦因為欠繳準備金被實施行政處罰，將直接喪失獲得支農再貸款的資質。二是可能影響其后續發展。比如對部分農村信用社而言，如果受到監管部門的行政處罰，意味著內部治理結構不完善，內控制度不健全，對于其向農村商業銀行轉變的改革進程將直接產生影響。三是可能影響其經營形象。對于已經上市的金融機構來說，因受到證券法等法律法規的約束，按規定應當將受處罰的信息對外披露，這無疑對金融機構會造成較大影響。

（四）行政處罰法律制度還不完善

一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機構接受罰款處罰后，只要罰款進了專門的罰沒賬戶，整個處罰程序就算完成。因此處罰實施機關不會也無權深入掌握違規機構所繳罰款的來源以及是否計入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監管部門之間的監管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實踐中監管部門一般也不會主動將相關行政處罰信息向金融機構的上級單位反饋或向社會公開披露，這就為金融機構隱瞞和掩飾相關情況提供了可能和便利。

三、進一步提高行政處罰效能的政策建議

（一）豐富警告作為申誡罰類行政處罰措施的內涵

除書面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應金融規章中增加“約見談話”制度規定，以“約見”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報批評作為行政處罰措施，提升申誡罰的實際運用效果。

（二）在行政處罰法等相關法律制度中完善罰款繳納程序等規定

明確對單位的罰款應當由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴禁以現金形式或通過其他賬戶轉入，嚴禁被處罰單位將罰款直接分攤到單位員工個人。

（三）增設對行政處罰文書管理和信息披露的制度規定

被處罰單位應當將行政處罰文書納入檔案管理，向上級報告，根據有關法律法規應當公開行政處罰情形的，被處罰單位還應當依法及時公開行政處罰相關信息。必要時，實施行政處罰的行政機關應向被處罰單位上級或其他監管部門抄送處罰情況或者依法向社會公開披露相關信息。

（四）在行政執法中堅持處罰和教育相結合的原則

行政處罰本身兼具教育功能，能起到“罰一人而百人懼，唯恐其似之也”的作用，但這里指的教育不是指行政相對人對行政處罰的恐懼。單純靠處罰并不能保障金融法律、法規和規章充分貫徹實施，“不教而誅”只能適得其反，金融監督管理相對人對法律法規的深刻理解和衷心支持，才是金融法律法規貫徹執行的最大保障。