公共危機：政府信用建設的拐點

周文翠

摘要：目前我國正處于社會轉型的關鍵時期，各種矛盾容易誘發公共危機事件。近年來日益頻繁爆發的公共危機對政府能否有效履行其公共責任提出了新的挑戰，成為影響政府信用的一個重要因素。一方面，公共危機造成的大量資源損失會破壞政府信用的物質基礎；危機治理的不足也將降低公眾對政府政治合法性的信仰、對政府制度政策的公正性、合理性的認可程度，削弱政府信用的意識形態基礎；危機處理中信息公開的缺陷還會降低政府信用的資信基礎。另一方面，公共危機也會為政府制度向更加科學合理的方向完善提供外部動力，促進政府制度信用的提高；并推動政府從全能型向有限性、從權力型向責任型轉變；改進政府的組織信用；還能通過感官等各種刺激激發行政人的倫理自覺和責任意識，增強行政人信用。

關鍵詞：公共危機；政府信用；銷蝕；建設

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）02—08—02

政府信用是國家行政機關秉承以人為本、誠心為民的理念，在自身能力所及的范圍內，認真恪守并有效履行法定的權力和職責，信守對公眾的承諾或約定，為社會提供高質量的服務，而取得的公眾的信任。它既包括宏觀層面上的政府制度信用，又包括中觀層面上的政府組織信用，還包括微觀層面上的行政人信用?！靶姓嗔Φ墓残詻Q定了政府信用的核心是公共責任。”[1]而近年來日益頻繁爆發的公共危機則對政府能否有效履行其公共責任提出了新的挑戰，成為影響政府信用的又一重要因素。

一、公共危機：政府信用建設面臨的現實問題

“危機”的概念最初來源于希臘語，原義是指游離于生死之間的狀態，普遍被用于醫學領域，用以形容一種至關重要的、需要立即做出相應決斷的狀態，直到18、19世紀，才逐步被引入政治領域。公共危機的英文表述是Public Crisis，即社會和公眾突然遭遇緊急事件的狀態，具體而言是指發生了對一個社會的基本價值、共同利益和公共安全等產生嚴重威脅的事件，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統做出應對的狀態。目前我國正處于社會轉型的關鍵時期，經濟社會發展面臨的資源瓶頸、公平與效率的沖突等各種矛盾突出，容易誘發人為自然災害、事故災難、公共衛生事件以及社會安全事件等公共危機事件。同時，科技的發展又為本已處于劇烈變動中的社會注入了更多的不確定性，今天的人們越來越感到公共危機已經成為了社會的常態。頻發的礦難、網絡災難性病毒、松花江水污染事件、奶制品三聚氰胺事件等等，這些公共危機不斷強化著人們的這種危機感，也使其對政府的履行公共責任的能力提出了更高的期望，成為影響政府信用的重要因素。

“公共性是公共危機的首要特征”[2]。這說明比之于組織危機和一般社會事件，公共危機更強調危機造成的公共支出增加、對公共利益的損害和所涉及主體范圍的廣泛性?！八某霈F和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對?！盵3] 作為最大的公共部門，政府掌握著大量的資源，擁有制度安排和實施的合法權力，以及組織化、專業化程度都很高的組織體系，這為政府有效應對公共危機、維護公共安全、提高政府信用提供了前提條件。馬克思主義認為政府的根本任務之一就是要為人民、為社會提供安全保障，并“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內”[4]。而公共危機一旦爆發，不僅會造成人的思想、心理紊亂，傷及社會的經濟發展，阻滯社會進步，

而且還會嚴重地破壞公共秩序與安全，直接危及人們的生存、國家的安定和政權的穩固。

二、公共危機對政府信用的銷蝕作用

首先，公共危機事件的發生會破壞政府信用的物質基礎。政府信用是政府憑借正確履行自身的職能而獲得的公眾的信任，現代社會尤其強調政府恰當行使其社會管理職能，為社會和公眾提供更多更好的公共產品，而公共品提供的程度首先要受政府擁有的物質財富存量的制約。隨著經濟的發展，我國政府擁有了更多可支配的物質財富，從而為改善公共品供給狀況、提升政府信用奠定了良好的物質基礎。然而，一旦公共危機事件發生，勢必造成大量的財力、物力等資源損失，影響國家的經濟發展。

其次，公共危機事件的發生也會動搖政府信用的意識形態基礎。公眾對政府的政治合法性的信仰、對政府制度政策的公正性、合理性的認可程度等等是政府信用的重要意識形態基礎。如果發生公共危機時，政府缺乏組織管理能力，反應遲緩，事態控制辦法單一，就會出現既不能形成應對危機的統一力量，也不能及時有效配置救災資源的狀況，政府的辦事效率將受到嚴重制約。這將破壞政府的公共形象，降低其公信力和支持度，動搖政府的合法性基礎。

再次，公共危機事件的發生還可能削弱政府信用的資信基礎。政府不僅是信息的最大擁有者，也是信息的最大生產者和發布者。特別是在資訊發達的信息社會中，信息收集和發布的及時性、準確性和全面性，以及對于信息的明晰闡釋、快速反應已經成為政府資信獲取公眾信任的起碼要求。危機事件所涉及的公共信息不同于國家安全信息，政府應該及時地公開，這樣可以降低公眾獲取信息的成本，更可以穩定民心。而如果政府逃避、應付、掩飾危機相關信息，則只能使事態愈加復雜化，使自身陷于被動。

三、公共危機對政府信用的建設作用

首先，公共危機是政府改進和完善政策制度的外部動力，有利于提高政府的制度信用。政府的制度信用就是指政府制定的法律、政策、規章、條例等在性質上的公正性、體系配置上的統一性以及結果上的有效性。良好的制度、利益共享的規則與原則，可以有效地引導人們最佳地運用其智識從而有效地引導有益于社會的目標的實現[5]。如果政府在危機應對過程中，及時總結相關經驗，制定和完善危機管理的相關政策法規，就能提升其危機應對能力，增強其制度信用。這方面我國政府已經有了一些成功的例子。如針對重大安全生產事故出臺的《中華人民共和國安全生產法》和《特別重大事故調查程序暫行規定》、在應對非典期間總結制定的《突發公共衛生事件應急條例》等，在四川汶川的抗震救災中，政府又針對實際情況制定了《抗震救災資金使用管理信息公開制度》。新華社和中國移動還聯合推出了《抗震救災手機報》，及時公開政府相關部門對地震原因的解說、因災傷亡人數、救災款的使用等公眾關注的信息。

其次，公共危機將推進政府治道變革，改進政府的組織信用。政府的組織信用的核心是政府公共權力的合法運用和正當行使的問題，具體指政府的組織目標、規模與功能合理，組織行為以人為本、權責一致、依法行政、服務社會。公共危機在短時間內向政府輸入人、財、物等大量的資源要求，眾多要求的排序使政府重新思考公眾的需要與自身的工作目標選擇，從而將社會目標置于更加優先的地位，集中有限的資源進行統籌考慮，以期實現社會公共效益的最大化。“缺乏社會力量的有效參與，任何公共管理都不能有效實現，公共危機管理尤其如此?！盵6]公共危機的日益常態化促使政府重新定位自己的職能，廣泛動員社會力量有序參與到危機應對中，從而促進了全能政府向有限政府的轉變。公共危機也使政府的責任意識得到強化，有利于改進治理方法，實現從權力政府向責任政府的轉型。政府“建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制”[7]，以期最大程度地消除危機造成的不良后果。公眾是通過觀察政府應對危機的實際行動，比較政府所作的承諾、所取得的實際結果與自己的期望，綜合分析判斷來決定政府信用強度的。在四川汶川的抗震救災中，短短七天之內就調集了14萬余解放軍、武警、消防、公安干警和民兵預備役人員近5萬醫療急救人員在災區開展救援；成立汶川地震專家委員會為抗震工作提供科學支持；審計署采取事中審計、全過程跟蹤審計的新模式，確保救災物資“用得其所”；還有全國哀悼日的設立、鐵路傷員專列的開出等等無一不體現了政府的治道變革，因而也得到了公眾的廣泛贊譽。

再次，公共危機會喚醒公務員的倫理自主意識，增強行政人信用?！巴瑯拥闹贫瓤蚣?，不同的精神狀態、不同自律能力的人，可能有不同的結果。”[8]因而，行政人信用是政府信用的重要支撐。行政人信用是指政府人員在行政過程中誠信、公正、廉潔、勤政。在政府部門中，出于對合理化的追求，強調個體對組織的服從，雖然這樣可以減少組織中的不確定性因素，但“對非個人化關系的強調，加上職業畸形，使他們在那些關心自己的特殊問題及其獨特性的客戶眼中成了沒有同情心，異常冷漠，并且常常是不可理喻的人?！盵9]因而自然也談不上有多高的行政人信用。行政人信用是建立在政府人員的倫理自主意識基礎上的，“作為體制運作的條件，人的參與過程始終伴隨著道德的作用?！盵10]雖然在組織與個體的沖突和磨合中，通常組織的力量占上風，但是行政人的倫理自主性并不會因此而消失。

公共危機的發生雖然會給國家和人民造成各種損失，但完善的危機治理可以化危機為提升政府信用、凝聚人心的重要轉機。政府應按照公益至上、誠信高效、民主法治的原則，通過建立危機監測預警機制、強化危機應急處理機制、健全危機修復轉化機制，努力提高危機治理水平，促進政府信用的提升。

參考文獻：

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[7]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定.人民日報[N].2006-10-19.

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[10] 楊國榮.倫理與存在[M].上海:上海人民出版社,2002:52.

（責任編輯/石銀）