普惠金融中的反洗錢機制研究

【摘要】本文討論了普惠金融的內在含義，說明了普惠金融與反洗錢工作是相互依托、彼此促進的關系，在普惠金融的創新發展過程中做好反洗錢工作是遵循風險可控原則進行制度設計和路徑選擇的現實體現，深入分析了FATF對普惠金融中反洗錢機制的指引性要求，對我國發展普惠金融做好反洗錢工作提出了可行的政策建議。

【關鍵詞】普惠金融 反洗錢 風險為本

一、普惠金融簡介

普惠金融指的是能有效地、全方位地為社會所有階層和群體提供正規、安全、便利服務的金融體系。它包括以下三個層次的內涵：一是每個人都應該有獲得金融服務機會和權利的理念。2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉鄉村銀行總裁尤納斯教授說：信貸權是人權。這說明只有每個人擁有金融服務的機會，才能讓每個人有機會參與經濟的發展，實現社會的共同富裕。二是將貧困、低收入人口和中小微企業全面納入正規金融體系。實現普惠金融的真正目的就是要使未被正規金融惠及的中小微企業、低收入者和農村偏遠地區等經濟弱勢群體，能夠獲得與大企業和富人機會均等的安全、快捷、可承受的正規金融服務和產品。三是持續進行金融創新。為讓個人和群體獲得正規、安全、便利的金融服務機會，需要在金融體系進行創新，包括制度創新、機構創新和產品創新，同時在普惠金融的創新發展過程中遵循風險可控的原則進行制度設計和路徑選擇。

二、普惠金融與反洗錢的關系探討

（一）普惠金融和反洗錢具有互相依賴關系

2008年世界銀行研究報告指出：發展普惠金融以確保更多的客戶使用正規金融服務，可以擴大反洗錢控制范圍，提升其有效性。一般來說，反洗錢機制都是建立在正規金融服務渠道之上，推行普惠金融在擴大正規金融服務覆蓋面的同時，也縮減了非正規金融、現金交易和各類民間地下經濟活動的范圍，減少其中蘊涵的洗錢風險。從另一方面，在普惠金融中采取合適的反洗錢策略和方法，也有助于金融機構規避各類風險，提升金融服務和產品的安全性、質量和效率，在實踐需要避免的是反洗錢過度監管和“一刀切”式監管帶來的金融排斥問題?？傮w來看，普惠金融與反洗錢工作是相互依托、彼此促進的關系。

（二）普惠金融需要各項金融政策和監管措施相配合

近年來，為更好更快地發展和完善普惠金融體系，世界銀行、G20集團、普惠金融全球合作組織（Global Partnership for Financial Inclusion，簡寫為GPFI）、FATF等國際性組織在發展普惠金融方面提出了很多政策性標準和監管建議。其中，FATF 2011年在專題研究普惠金融的基礎上出臺的《反洗錢和反恐怖融資措施與普惠金融指引》，提出了協調處理普惠金融與各項反洗錢措施的政策建議和實踐參考，以避免由于過度收集身份信息、身份驗證手段單一、流程設計缺乏彈性而將弱勢群體等人群排擠出正規金融服務體系。2013年，FATF在適應2012年推出的《打擊洗錢和恐怖及擴散融資國際標準》（以下簡稱“FATF標準2012”）的新要求，又推出了新版的《反洗錢和反恐怖融資措施與普惠金融指引》（以下簡稱“指引2013”）和《FATF建議技術性合規和反洗錢/反恐融資體系有效性評估方法》（以下簡稱“評估方法2013”）。上述標準、指引和方法對我國具有良好的指導和借鑒意義，有助于準確理解和靈活運用反洗錢國際標準，進而結合實際國情來解決我國普惠金融中反洗錢工作的現實問題。

（三）風險為本方法是普惠金融反洗錢的核心

2012年FATF修訂后的《打擊洗錢和恐怖及擴散融資國際標準》帶來的主要變化是強調將風險為本方法作為反洗錢和反恐融資體系的通用和基礎原則，風險由國家層面的外部威脅、金融機構層面的內部弱點和由此引發的后果三個因素組成，國家和金融機構層面都應有效理解、識別和評估其洗錢風險，在此基礎上采取合適行動以降低風險并有效分配自身資源，重點應關注高風險領域?？傮w而言，在普惠金融中采用風險為本方法，能夠較為有效地解決規則為本反洗錢監管中出現的金融排斥、成本向金融機構客戶轉嫁等問題。

三、FATF對普惠金融中反洗錢機制的指引性要求

（一）可伸縮的客戶身份識別方法

1.必須采取客戶盡職調查措施的情形。主要包括：建立業務關系；交易金額在15000美元/歐元以上的一次性交易，或是FATF標準2012第16條解釋中涉及到的情形；具有洗錢或恐怖融資嫌疑；懷疑先前獲得的客戶身份識別資料的真實性、有效性、完整性。

2.基本的客戶身份識別措施。主要包括：運用可靠、獨立來源的文檔、數據或信息識別驗證客戶身份；識別受益人并采取合理措施驗證實際控制人和控制關系；了解真實交易背景；業務關系存續期間持續識別客戶身份，必要時識別資金的來源。

3.區分洗錢風險大小采取相應強度的識別措施。對低風險情形采取簡化的客戶身份識別措施，對洗錢風險高的情形仍需采取強化的客戶身份識別措施。FATF標準2012第10條的解釋17款中列出了一些低風險情形，但這些情形應當經過國家、行業或金融機構層面上洗錢風險評估后的確認，相關評估應當全面并有正式文件證明材料。對非面對面業務、代理業務、跨境匯款、通過第三方識別的、存在洗錢及恐怖融資嫌疑的、涉及外國政要情形，仍須采取強化的客戶身份識別措施。

（二）妥善保存客戶交易記錄

根據FATF標準2012第11條要求，金融機構的國內和跨境交易記錄（含一次性交易）至少應保存5年，同時金融機構在客戶盡職調查過程中獲取的全部客戶身份信息（官方身份證明的復印件或記錄，如護照、身份證、駕駛員執照或類似證明材料、賬戶資料及商業信函等，包括在與客戶發生復雜、大額交易時查詢客戶背景和交易目的時的詢問等相關分析結果）也應至少保存5年。

（三）有效的交易監控措施

風險為本方法并不完全適用于可疑交易監測，原則上只要金融機構認為可疑情形已經形成，就應該及時報告可疑交易，即使涉及采用簡化或免除客戶身份識別措施的情況。金融機構在利用客戶、服務、產品、地域等因素來識別異常交易時仍適用于風險為本方法。金融機構應充分利用監管部門發布的黑名單、洗錢類型分析、預警及工作指引等信息來識別可疑交易，并定期評估篩選提取、識別、分析和報告可疑交易計算機系統功能的充分性和可靠性。

絕大部分國家并未對弱勢群體客戶采取專門的或特定的交易監測。但一些商業機構針對弱勢群體客戶開發了專門的監測指標。如西聯匯款（West Union）對弱勢群體客戶建立了以下監測指標：臨柜不配合深層詢問或監測到可疑行為；交易模式與客戶身份不符；有恐怖融資跡象；試圖向代理人員或柜員行賄或施加支配性影響，或被發現提供誤導性信息。

（四）通過代理機構完成反洗錢和反恐融資職能

利用代理機構提供金融服務是金融普惠的重要拓展模式，FATF的“指引2013”將接受金融機構委托提供金融服務的移動電話運營商、保險中介機構、特約商戶、專業匯款或價值轉移等類型機構均視為代理機構。在代理合同中應明確代理機構履行反洗錢和反恐怖融資的義務和責任，通常應包括建立適當的內部控制措施，對員工進行反洗錢培訓，執行反洗錢或反恐怖融資審查、記錄保存和報告義務，但委托金融機構應當承擔代理機構未履行反洗錢義務的最終責任。

（五）健全完善內部控制措施

FATF指引2013要求所有為中小微企業、低收入和偏遠地區群體提供服務的金融機構，應當完善內部政策、流程和控制，包括合適的合規管理措施以及在招聘時有充分的篩選程序以確保員工具備高素質，有持續的員工培訓計劃和內部審計職能。應綜合考慮自身業務性質、范圍、復雜程度、業務操作的多樣性、經銷渠道、交易規模等因素，按照風險為本的方法彈性設計反洗錢和反恐融資內控框架。FATF指引2013建議上述框架應當包括：對更容易被濫用來作為洗錢或其他犯罪弱點的業務操作（含產品、服務、客戶和地理位置）給予更多的關注；定期審查風險評估和管理過程，將金融機構業務操作的市場位置這一環境因素考慮在內；在管理層中指定一人或多人負責反洗錢和反恐融資合規工作；設置反洗錢和反恐融資合規職責和審查程序；在新產品發布前確保有充分合理的洗錢風險控制措施；實現風險為本的客戶盡職調查政策、制度和流程；對較高風險客戶、交易和產品采取充分的控制措施，必要情況下應限制交易和經管理層審批；能夠及時識別出需報告的交易并確保準確填寫相關報告；將反洗錢和反恐融資合規融入對特定人員的職位描述和業務評價；對相關員工提供合適的業務培訓。

四、對我國發展普惠金融做好反洗錢工作的政策建議

（一）正確處理好發展普惠金融與反洗錢工作的關系

互促進的共生關系。二是強化對村鎮銀行、小額貸款公司、保險中介、投資公司、投資咨詢公司以及融資性擔保公司、典當行等機構的反洗錢監管，因為洗錢風險大小與機構規模并不必然相關。同時在引導這些機構加大對中小微企業和低收入者及弱勢群體支持力度的同時，對其開展的非以上范圍金融業務時，應采取與其他金融機構相同的反洗錢監管要求。

（二）借鑒國外先進經驗，做好制度頂層設計

FATF標準2012和評估方法2013、指引2013的核心是采用風險為本的反洗錢方法、技術性合規和有效性并重的思路，代表了國際上反洗錢工作和普惠金融方面的新思路和方向，我國今后應在理解和把握反洗錢國際標準發展動向基礎上密切結合國情進一步修訂完善相關法律制度，科學指導金融機構合理開展洗錢風險評估，實施客戶分類管理，真正體現風險為本反洗錢方法的本質要求，促進我國普惠金融體系的持續健康發展。

（三）有效解決我國普惠金融反洗錢工作中的現實問題

一是適當放寬低風險個人客戶身份認證標準，除居民身份證外，建議將戶口簿、工作證、機動車駕駛證、社會保障卡身份證明文件作為對其身份進行驗證的有效性證件，同時對外國政要、資產高凈值客戶、黑名單客戶的識別、驗證及監控采取強化措施。二是加強洗錢類型分析工作，不斷完善反洗錢可疑交易監控系統的功能。對風險較低的中小微企業、低收入和偏遠地區弱勢群體客戶，以及小額賬戶、小額支付等相關低風險交易的監測側重于通過機器篩選，重點加強對高風險客戶資金交易及非面對面、代理、大額現金、理財等高風險業務的監測和人工甄別分析，真正達到按風險為本反洗錢方法要求合理分配資源的目標。

作者簡介：李新安（1973-），男，漢族，山東濰坊人，現任職于中國人民銀行濰坊市中心支行，研究方向：金融風險管理、公司治理。