廈漳泉同城化進程中的財政制度改革

高云潔

【摘要】廈漳泉三市是福建省經濟最活躍的地區，隨著三市同城化工作的向前推進，需要解決三市之間經濟協調發展、產業結構優化、調整等問題。三市目前存在一些阻礙經濟發展的因素，這些因素既有基礎設施建設方面的內容，也有現存制度所具有的體制性弊端。通過制度創新、規范已有制度、彌補相關法律法規的缺陷，能有效消除廈漳泉同城化過程中阻礙經濟發展的不利因素。

【關鍵詞】同城化 經濟發展 財政制度

一個地區的財政制度對這個地區經濟發展會起到相應的作用，財政政策的調控功能作用于該地區的經濟發展。隨著廈漳泉同城化進程的加快，如何在同城化過程中既能促進廈漳泉三市經濟的發展，又能迅速完成產業的優化調整，是一項十分重要的工作內容。通過對廈漳泉三市社會經濟發展現狀的分析來制定與廈漳泉同城化相適的財政政策是解決這一問題的有效方法。

一、廈漳泉三市經濟發展現狀與存在的問題

1985年2月，黨中央國務院決定開辟廈漳泉地區為沿海經濟開發區至今已近30年。如今的廈漳泉三市不僅成為福建省經濟最具競爭力和最為活躍的地區，也是國內經濟最具活力的地區之一。2013年廈漳泉三市的GDP為10472.18億元，約占全省GDP總量的48.1%；三市財政收入1712.46億元，約占全省財政總收入的49.94%；三市進出口總額1229.68億美元，約占全省進出口總額的72.6%。廈漳泉三市文化相同，經濟相融，城市相鄰的特征正是同城化提出基礎。根據《福建省人民政府辦公廳關于印發加快推進廈漳泉大都市區同城化工作方案的通知》中的要求，廈漳泉三市將強化產業的分工與合作，協作完成產業優化調整。為促進廈漳泉三市的產業發展，該通知還提出了推動廈漳泉一體化建設的金融、技術人力資源、環境保護等方面的重點工作內容。但是，廈漳泉三市會存在一些制約同城化進程的問題，現總結如下：

（一）現存的行政區劃與市場經濟的關系問題

廈漳泉三市是福建省下轄的三個地級行政區，由于行政區劃的分割，三市之間財政政策獨立，各市政府為了本市的經濟發展必然要采用行政手段直接干預經濟，使生產要素在一定范圍內受到控制，或使本地市場受到一定程度的保護，形成了一種以行政區劃為范圍的區域經濟。這種固有的區域劃分和制度獨立是廈漳泉同城化進程的最大障礙，因此要著力解決廈漳泉三市行政區劃與經濟協調發展的矛盾。

（二）廈漳泉三市的基礎設施建設不平衡

廈門、漳州和泉州三個城市的基礎設施建設存有差異，三個城市之間的互不隸屬關系導致了三市的基礎設施結構水平較低。相比較廈門，漳州和泉州的城市基礎設施不夠完善，城市運行效率不高。漳泉兩市在城市交通體系、信息化體系、城市能源、城市供水、環境工程等基礎設施的建設上明顯落后于廈門。另外，漳州是三市中唯一沒有民用機場的城市，更是無法建立現代立體交通系統。

（三）廈漳泉三市的產業結構落后

一個地區產業的布局以及合理的產業結構升級水平是區域經濟合理發展的基礎，而廈漳泉三市的經濟產業布局卻差異明顯?！皬B門市同周邊地區的產業定位和發展基礎不同，區域產業價值鏈互補性不強。雖然閩南金三角地區的廈漳泉各地都形成了各自的主導優勢產業，但是各地產業發展階段和主導優勢產業差異很大。其中，廈門市已進入到工業化后期發展階段，形成了以生產資料生產為主的重工業、高新技術產業和現代生產性服務業為內容的產業結構；泉州市還依然處于以傳統輕工業消費品生產為主的發展階段；漳州市工業化水平相對偏低、產業規模偏小、產業關聯度不高，勞動密集型和初級產品制造業成為其主導優勢產業。”[1]就三市而言，廈門的產業結構中第二產業較為發達，電子、石化和機械制造為廈門的三大支柱產業，但這三個產業并未在國內國際擁有相應的重要地位；漳州第一產業相對發達，制造業落后于廈門和泉州；泉州的傳統產業中的服裝、制鞋、石材一直是其經濟支柱，但這些產業屬于高耗能高污染的勞動密集型產業。廈漳泉三市的產業結構不合理問題已為當地的經濟發展設置了一些障礙，而解決這一問題的關鍵是要優化和調整產業結構。

二、制約廈漳泉同城化的財政制度分析

上述問題是由于行政區劃的分立而產生的利益分配機制造成的，“我國目前的財政體制嚴重制約著區域經濟的發展和地方政府調控作用的發揮”[2]。廈漳泉三市的各級政府與企業為其自身的經濟利益最大化會制定有利于其自身的財政政策措施。而這種具有地方保護主義特征的引導市場、引導經濟的財政政策不符合廈漳泉同城化要求，因而應取消目前的這種具有地方保護特征的財政政策，轉而建立以市場決定經濟的財政制度，推廣對市場、各地方政府及各類企業具有調控功能的新型機制。

（一）當前財稅制度的缺陷

我國于1994年開始施行分稅制度，在分稅制度下中央首先要求劃分各級政府的預算收入，使各級預算相對獨立和平衡。但是分稅制度形成的“分權”、“分稅”、“分管”的格局也產生了一些阻礙市場經濟的負面效應。分稅制有效地解決了中央和地方之間的事權、財權的關系，但這種事權、財權的劃分也導致了財政管理體制出現一些漏洞，有些地方還造成了事權與財權的失衡。具體現象有：其一，各級政府間出現的因事權模糊而形成的與財權不相匹配的現象，導致矛盾頻仍；其二，未做財政收入預算級次的劃分，導致國地兩稅征收不協調。分稅制“對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規范等問題，卻遠未涉及……下級政府在與上一級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，根本不可能有與上級政府討價還價的余地，被動地接受上級政府的財力分配”[3]當前不健全的分稅制在某種程度上會給廈漳泉同城化進程中的經濟協調發展和產業優化調整帶來一些問題。

（二）稅收支出政策的弊端

稅收支出是通過對所征稅產業的賦稅再分配，使資本向利潤較高的產業流動，進而引導資源配置，起到優化和調整產業結構的作用，我國的稅收支出主要有豁免、稅前扣除、盈虧相抵、優惠稅率、優惠退稅等十種形式。過去的稅收優惠政策對公有制經濟發展、對外開放、發展經濟都起到了積極的作用，但當前的稅收支出政策也存在一些問題，使其調整產業政策的功能性受限。

在我國，上自全國人大下到地方稅務局都擁有稅收支出的授權，各級政府和稅收機關都可以做出稅收優惠的決定，涉稅優惠的范圍從國務院各個部門到文教衛生民政司法各行業，這導致了當前我國現行稅制中的稅收優惠非常復雜。這種多層級的授權制度和多行業的涉稅范圍不僅導致了稅收支出政策執行中的交叉、重復甚至越權等問題的產生，也使一些政府和征稅單位為自身利益考慮而制定地方保護性稅收政策，因而會造成對部分企業征稅過于嚴格，而對部分企業征稅相對寬松的現象，企業在競爭中喪失了公平的平臺。同時，這種多層級的授權制度缺乏上下互通互聯的機制，無法形成統一的制度和規范，無法形成自上而下的監督與考核，難以評估和判斷基層征稅機關所做出的具體稅收支出決定對地方經濟的影響。

（三）轉移支付制度的制約

轉移支付的作用是上下級政府間、企業間和企業政府間為解決財政狀況的失衡而采取的無償轉移財政資金的措施，其本質是一種分配手段。但同為地市級別的廈漳泉三市財政本身就相互獨立，三市之間并沒有轉移支付的制度可用。這種因相互獨立的財政而導致的轉移支付制度對經濟協調發展的制約是同城化進程的壁壘。

三、引入和建設為廈漳泉同城化配套的財政制度

為加快廈漳泉大都市區的建設，盡快實現三市的同城化，應加強廈漳泉三市的密切合作，做好經濟工作的戰略協調，做好產業的分工合作及優化調整，并在財政制度建設方面進行一些必要的改革和創新，消除在財政上制約同城化進程的因素，推動三市同城化的工作向前發展。

（一）借鑒已有的稅制改革經驗，改革當前稅制政策

目前，全國有大大小小幾十個經濟區、自貿區、經濟帶和城市圈等經濟體，這些經濟體都在尋求建立新的促進其發展的財政與稅收制度，其中最具代表性的是上海自貿區、西咸新區、長三角經濟圈等國際性、區域性經濟體。其中，上海自貿區的建立需要配套一些具有突破性的法規和制度，客觀上要求上海自貿區的財稅政策設計消除地域性，要以提高上海自貿區的國際競爭力為設計目標。“上海自貿區的一個原則就是，經驗可復制、可推廣”[4]。2013年國家先后推出了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》和《關于中國（上海）自由貿易試驗區有關進口稅收政策的通知》等法規性文件，這些文件對自貿區的財稅制度建設提出了指導性要求，在《方案》中，要求實施促進投資的稅收政策，實施促進貿易的稅收政策，并在貿易中的增值稅和消費稅的征收做了明確的說明，提出在符合稅制改革的前提下研究完善適應自貿區發展的稅收政策。上海的經驗和其他區域經濟體的經驗是值得借鑒的，對于其成熟的稅制制度同城化的廈漳泉三市可以移植過來使用。

為滿足廈漳泉同城化對經濟發展的要求，應當對三地市的稅制進行必要的改革，甚至可以重新進行地方稅的立法，使新稅制或新的稅法能夠體現財政的收入與經濟的調節功能。在我國省級人大有權制定地方性法規，經濟特區市及國務院批準的較大的城市也有地方性立法權限，作為經濟特區的廈門以及同城化后的廈漳泉都市圈具有地方稅制的立法權限，還可以制定與廈漳泉經濟圈直接配套國際化標準的各項稅制制度。

（二）規范稅收支出政策的使用，引導產業優化調整

廈漳泉同城化后，本區域內的經濟需要進行一定程度的優化調整，在優化調整的過程中，稅收支出政策通過引導社會資源的合理流動起到對產業結構優化和調整的作用。規范合理地使用稅收支出政策能有效降低三市區域內的企業生產經營成本，增加產品的銷量，提高企業的競爭力；對一些效益相對較差，處于轉型期的企業也能通過加速折舊等方式來彌補企業稅前虧損，給予其一定程度的保護；稅收支出政策應給予三市區域內的高技術、高科技企業以所得稅稅率優惠，來促進高技術產業的快速發展；稅收支出政策還能通過調整資產存量和資產增量的方式進一步加速產業結構的優化調整。

（三）克服轉移支付制度的缺陷，提高轉移支付的使用效果

在稅收政策執行的操作過程中，轉移支付制度存在一定的缺陷，其宏觀調控、助力經濟的真正功能沒能得到發揮，因此要亟待完善這一制度，并充分發揮其補助、再分配和調控功能，促進經濟發展。據此，廈漳泉三市應當設置專門的轉移支付管理機構，對轉移支付進行專門管理；三市還應制定通行的轉移支付體系，將轉移支付中的形式、內容、依據及監督等要素進行規范。一般而言，政府之間的轉移支付模式是上下級政府間和同級政府間兩種，我國一直以來主要的支付模式是上下級之間的方式，較少采用橫向支付模式，轉移支付模式單一。廈漳泉三市應嘗試改變目前這種單一的轉移支付模式，形成三市之間經濟互相支持的態勢，促進三市社會經濟的共同發展。

參考文獻

[1]劉名遠.區域中心城市產業區位與結構優勢實證研究——以廈漳泉“閩南金三角”的廈門市為例[J].福建江夏學院學報，2013（4）.

[2]呂建鎖.論長三角一體化與財政制度創新[J].財貿經濟，2006（3）.

[3]鄒東濤.中國經濟發展和體制改革報告（No.1中國改革開放30年1978-2008）發展和改革藍皮書[M].北京，社會科學文獻出版社，2010，225.

[4]胡欣欣.上海自貿區：稅收政策到底用來干什么？[N].21世紀經濟報道嗎，2014-3-10（35）.