地方政府融資平臺的主要風險及治理對策思考

【摘要】地方政府進行融資用于基礎設施和城市建設方面已經有一段時期，特別自2008年金融危機后，政府融資平臺在地方政府應對突發性沖擊、加快基建攻擊、推進城鎮化建設、保障和改變民生等方面都發揮著積極的作用。與此同時，由于地方政府融資平臺擴張過于迅速，滋生了一些需要警惕的危險，威脅到國家經濟形勢。本文，筆者以地方政府融資平臺為研究對象，收集信息揭示地方政府融資平臺存在的潛在風險，并分析其存在的問題，為我國地方政府融資平臺發展及風險防范提供可行性政策建議。

【關鍵詞】地方政府融資平臺 風險 政策建議

地方政府融資平臺彌補了地方政府財政不足，為地方經濟發展、基礎建設、拉動內需的提供強大助力。但近幾年地方政府融資平臺規模不斷擴大、發展快速，地方融資平臺存在的隱患日漸暴露，威脅我國經濟發展。在此背景下，如何有效地防范和化解地方政府融資平臺風險已經成為學界及實務界共同關心的重要課題之一。本文將結合本人在易門縣基礎設施建設投資管理中心的具體工作，探析地方政府融資平臺存在的主要風險，分析風險誘因與防范措施，將為進一步提高地方政府及商業銀行等相關部門對融資平臺風險的防范意識及進行風險防范提供決策參考。

一、地方政府融資平臺存在的主要風險

（一）地方政府融資平臺負債率過高

目前我國地方政府融資平臺的融資渠道主要是銀行貸款，有政府的信用擔保，銀行青睞于給政府性項目放貸，又加上政府與銀行間的親密關系，這便出現了“不管平臺公司財務情況怎樣只要想要貸款便有貸款，銀行敢放貸平臺公司就敢借貸”的局面，這使得地方政府融資平臺債務急劇膨脹，資產負債率普遍過高，某些地方融資平臺甚至達到200%。資產負債率過高。

（二）地方政府融資平臺債務威脅銀行

地方政府融資平臺投資項目很大一部分是一些社會公共產品項目，公益性項目是經濟社會賴以發展的基礎設施，對促進經濟社會快速發展起到了重要作用，但由于公共產品擁有一資金投入大、二投資回收期長、三利潤低等性質決定了公益性項目難以靠自身的收益來償還債務，這也加劇了地方政府融資平臺償債壓力。加上地方政府追求短期的GDP增長獲取政治績效，不管投資項目是否可行亂上項目，這導致了融資平臺的收益率普遍較低，平臺公司沒有足夠的資金償還債務，假若地方政府財政收入增速減緩，拿不出足夠的資金進行救助，則平臺公司向銀行的貸款將成為銀行的不良資產，再者地方政府融資平臺貸款多為中長期貸款，使得銀行貸款結構失衡，我國商業銀行在逐步遵守巴塞爾新資本協議的背景下，商業銀行的潛在信用危機和流動性風險將加大。

（三）地方政府融資平臺貸款擔保不合規

在實際操作過程中，政府與市場界限模糊，經常出現政府“越界”的行為。這不僅導致了市場混亂降低經濟效率，也導致了融資平臺規模的劇增。這種失效的市場經濟會導致過度投資甚至無效投資進而影響到融資平臺的質量，加大了其風險引發危機。

目前地方政府融資平臺項目的貸款擔保模式以地方政府承諾和地方政府權力抵押為主。第一種模式以政府財政兜底，但我國《擔保法》規定國家機關不能作為擔保人進行擔保。地方政府的這種承諾擔保模式違背了《擔保法》，地方政府融資平臺與銀行之間的協議不在法律范疇之內，出現經濟糾紛時，銀行利益很難受法律保護。第二種擔保模式是地方政府將土地轉讓收益權進行質押獲取貸款，然而土地轉讓收益權只是一種可能的債權，不符合《擔保法》所規定的擔保標的必須具有確定性的要求。所以一旦該質押標的缺失，融資平臺又不能按期還貸，銀行的貸款便出現了“擔保真空”給銀行帶來了風險性。

二、防范地方政府融資平臺風險的方法建議

地方政府融資平臺風險對于國家經濟安全、改革發展穩定的全局構成威脅。針對當前地方政府融資存在的潛在風險，分析其誘因，筆者提出以下幾點完善建議：

（一）發展地方政府債券，防止風險過度集中在商業銀行

地方政府融資平臺負債過高，一方面讓融資活動承擔了較高的費用，另一方面加重了原本收益不高的融資平臺償還銀行本息的困難。平臺公司為了彌補資金流不足往往是借錢還債補窟窿的現象。地方政府融資平臺過高的資產負債率，加重了融資平臺的風險。

就目前來講，我國地方政府融資平臺的融資方式過于單一，主要集中于商業銀行貸款，據統計接近90%的融資額是來自商業銀行貸款。而“自行發行”地方債券有較多的限制。首先，發行額度必須國務院批準而地方政府沒有決定權；其次，還本付息由財政部代辦，中央政府隱形成為“擔保人”；最后，就目前而言地方債券發行規模還很小，并不能滿足地方政府的建設需求，其在市場的流通性也遠遠低于國債。所以若要推進地方政府債券真正意義上的發展得把當前的“自行發行”升級為“自主發行”。

（二）加強風險控制、信用評級體制建設，完善信息披露體制

首先把風險遏制在最初端，離不開融資平臺自身風險預警系統的構建。風險預警系統的運行機制一般是根據預警對象構建評價指標體系，再經過信息收集得到評價指標體系中各指標值，依據預警模型計算風險值，最后與風險預警線比較并評價其風險狀態。可見構建完善的融資平臺自身風險預警系統首先要確定評價指標體系，其次是預警模型的選擇，再者是預警線的劃定。同時，危機管理小組需要配備專業的危機管理人才，危機的處理關鍵在于人才，危機處理人才既要擁有全面的專業知識，還要有豐富的危機處理經驗。

中央政府在國家層面上建立一套信用評級制度，及時的披露各地方政府融資平臺的信用等級，不僅給廣大投資者提供了參考依據，也有助于防范融資平臺的風險積累而穩定整個中國資本市場。中央政府應成立專門評級機構，并賦予相應責權強制要求地方政府披露有關融資平臺相關信息，以防地方政府隱瞞有關信息。另外還需要完善信息披露制度，在全國范圍內建立起一套地方政府融資平臺及地方債務信息披露系統，將地方債務和平臺公司的有關財務信息定期向社會公布，確保公眾的知情權并接受公眾的監督，使得我國地方政府信息更加透明化。

（三）完善監控融資平臺法律法規

地方政府融資平臺在運作過程中應有相應的法律法規約束其行為。融資平臺快速發展的過程中，相應法律法規的制定沒有跟進，導致了政府與融資平臺的關系模糊、各種權責界定不清、融資平臺信息披露不透明。融資平臺運營過程中沒有相應的規章制度約束其行為；在風險監控過程中沒有相應的信息披露制度，等等這些都造成了現在融資平臺的不規范化發展以致出現了各種問題。

地方政府融資平臺在運作過程中應有相應的法律法規約束其行為，例如平臺公司的資金投向、債務規模及管理是否符合所制定的有關規定。再者，對于沒有收益和收益不高的公益性項目，應該制定相關法規規定其償還債務的資金來源，規定地方政府經常性開支中按一定比例用于平臺公司償本付息，以此防止融資平臺的風險積累。其中引起重視的是，平臺公司資金去向的管理，往往有許多地方政府借助平臺項目融資，將所融資金用于其他項目，這種挪用資金的現象在地方非常常見，國家應該制定相關法律杜絕此類現象，對受賄及挪用資金的政府官員追究其法律責任。

（四）加強融資平臺自身企業化建設

在市場經濟中政府干預和市場調節是兩種不同的資源配置方式，兩者各盡其責共同維持經濟的有序進行，當市場失靈時需要政府的介入進行經濟干預使經濟朝著有利的方向進展，但市場處于平穩狀態時政府不能過多進行干預，得讓市場充分發揮資源配置的效率。兩者在適用空間上也有差別，像某些公共產品行業政府部門得充分發揮干預職能，確保公共產品服務的正常供應。而因為地方融資平臺與地方政府關系密切，并且一直是在政府的“關懷”下發展壯大，其沒有現代企業的規范制度，導致管理水平落后，離現代企業差距較大。防范融資平臺風險首先得從加強自身企業制度建設著手。之所以要加強企業制度建設，是因為制度建設是企業管理的基礎，只有完善的企業制度才能形成高效的管理。企業制度能夠起到消減此類現象的作用，讓管理者在制度規定下行使其職權，使企業在規范化的環境下運行，通過確定規范的管理規則和操作流程，能為企業提升管理效率。

三、結束語

地方政府融資平臺解決了地方政府財政資金不足，支持地方建設的積極意義。對擴大國家內需，保持經濟增長意義非凡。然而，短時期的高速增長，地方政府融資平臺還存在諸多問題，存在著高風險隱患，規制地方融資平臺的健康發展。地方政府融資平臺出現的問題及風險防范，需要從中央到地方各層級、各部門，通過不同層面制度的完善規制方能促進地方融資平臺的良性健康發展。

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作者簡介：李秀華（1980-），女，云南易門人，就職于云南省玉溪市易門縣基礎設施建設投資管理中心，經濟師，大學本科學歷，研究方向：財務管理。