淺談中國人民銀行的獨立性

于楠楠

［摘要］中國人民銀行作為我國的中央銀行,是現代金融體系的核心,其獨立性對于我國宏觀經濟的各方面發展都極為重要。運用多種衡量標準分析我國人民銀行的獨立性,這對于我國財政政策和貨幣政策的實施有一定的指導作用。

［關鍵詞］中國人民銀行；獨立性；必要性；衡量標準

［中圖分類號］F833［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）24-0025-02

1中央銀行獨立性的含義

指中央銀行履行自身職責時法律賦予或實際擁有的權力、決策與行動的自主程度。其獨立性表現為：一是建立獨立的貨幣發行制度；二是獨立地制定或執行貨幣金融政策；三是獨立地管理和控制整個金融體系和金融市場。這主要集中地反映在中央銀行與政府的關系上：首先,中央銀行對政府保持一定的獨立性；其次,這種獨立性是相對的。從1948年12月1日中國人民銀行成立至今,我國的中央銀行已經在宏觀經濟中發揮了60多年的作用,其間先后經歷了大一統式的中央銀行體制,又恢復并成立了大批的金融機構和非金融機構,1984年確立起單一央行職能體系,并于1998年在分支機構的設置上進行了改革,實行按經濟區域劃分的設置方式。在央行的職能以及對社會經濟的作用上均與世界其他國家趨同,但是國情與歷史傳統的不同導致各國的中央銀行對政府的獨立性也有很大差異。

2中央銀行保持獨立性的必要性

中央銀行作為政府的銀行、宏觀調控的銀行,體現了其國家機關的性質,因此,它必須接受政府的一定程度的管制。但它同時又是特殊的金融機構,是發行的銀行、銀行的銀行,其在制定和實施貨幣政策、對金融機構進行服務和調控時又不能不考慮貨幣經濟本身自有的運行規律,因而它不能完全聽命于政府,必須保持一定程度的獨立性；而且中央銀行和政府的任務各有側重,這就使得中央銀行和政府在宏觀經濟目標的選擇上并不一定在任何條件下、任何時期都保持一致。比如政府一般是以促進經濟增長和保證充分就業為重,因此就要擴大社會的總需求,但這往往以通貨膨脹的發生為代價。而央行的首要目標就是保持本國貨幣幣值的穩定,但是要實現幣值的穩定,就會在一定程度上制約政府的經濟決策行為。所以,中央銀行的獨立性問題就是中央銀行與政府之間的關系問題,實質也在于財政政策和貨幣政策的關系上。而作為一國的中央銀行,其獨立性的高低對實現該國的內外經濟目標都極為重要,研究中國人民銀行的獨立性,對于發現其中存在的問題,完善我國的央行獨立性制度,保持人民幣幣值的穩定,抑制通貨膨脹以及促進本國的經濟發展有重大意義。

3中國人民銀行獨立性的衡量標準

(1)從立法層面來說,如果一國在立法中明確了賦予該國央行較高的獨立性或不受政府的指示和干預,則獨立性很高。根據我國1995年通過的《中國人民銀行法》規定了我國的人民銀行是“在國務院的領導下獨立執行貨幣政策”,這就說明了我國的中央銀行執行有關決策時要受到國務院的干預,從這一點上說明我國的人民銀行獨立性較低。

(2)從隸屬層面,若一國的央行隸屬于國會或議會,則獨立性高；若隸屬于財政部,則獨立性低。而《中國人民銀行法》第2條第2款規定,“中國人民銀行在國務院領導下,制定和執行貨幣政策,防范和化解金融風險,維護金融穩定”,第5條第1款中也規定,“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定,報國務院批準后執行”。根據相關法案的規定可以看出我國的中央銀行隸屬于國務院,是國務院的一個職能部門,因此獨立性較低。

(3)從組織機構上,即央行總裁的任免和任期(包括最高權力機構人員的任免)。在英國若由英王任免且任期長,則獨立性高；若由政府任免,任期短,則獨立性低。中國人民銀行的最高管理層由行長和一些副行長組成。行長的人選由國務院總理提名并由全國人民代表大會決定,行長的任免由國家主席決定,副行長的任免由國務院總理決定,且行長和副行長都沒有明確的任期規定。單從這一點考慮,我國的中央銀行的獨立性較高。

(4)最高權力機構的人員構成中是否有政府人員的參與,是否有政府人員的列席,政府人員是否有表決權。如果存在政府人員的參與、列席或在重大事項上擁有表決權,則說明央行的獨立性很低。《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第15條第3款規定貨幣政策委員會的委員可以“向貨幣政策委員會就貨幣政策問題提出議案，并享有表決權”。所以根據這一標準,判定我國人民銀行的獨立性較低。

(5)央行是否以幣值穩定作為首要的貨幣政策目標。推行單一目標說的國家,即該國中央銀行的貨幣政策只有穩定物價,典型的如德國,其央行的獨立性就很高。而推行多重目標說的國家,一般主張的是中央銀行有多個貨幣政策目標,例如我國的中央銀行采用的就是多重目標學說,在2003年修訂的《中國人民銀行法》第三條中指出“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”可見,中國人民銀行的貨幣政策目標具有雙重性，以價格穩定為首要目標，以經濟增長為最終目標,因此目標雙重性使得中國人民銀行的獨立性較低。

(6)央行是否能完全控制并運用三大貨幣政策工具。如果能自主運用存款準備金率、再貼現率和公開市場業務操作對宏觀經濟進行調控,則獨立性高；如果只是對貨幣政策工具的選取有建議權,獨立性就低。2003年修訂的《中國人民銀行法》第二十三條中:中國人民銀行為執行貨幣政策，可以運用下列貨幣政策工具：①要求銀行業金融機構按照規定的比例交存存款準備金；②確定中央銀行基準利率；③為在中國人民銀行開立賬戶的銀行業金融機構辦理再貼現；④向商業銀行提供貸款；⑤在公開市場上買賣國債、其他政府債券和金融債券及外匯；⑥國務院確定的其他貨幣政策工具。

根據這一衡量標準,我國的中央銀行可以自主運用前5項政策工具,因此獨立性較高。

(7)在執行貨幣政策方面,當財政政策和貨幣政策發生沖突時,央行是否具有話語權。如果兩大政策的實施產生矛盾,且央行能夠獨立自主地解決,就說明其獨立性較高。中國人民銀行作為一個特殊的國家機關,對于所轄范圍的管理主要是運用經濟手段,而且在金融領域進行調控時往往效果較平緩,具有一定彈性,這都與政府保持了相對的獨立性。兩者責任的不同也決定了我國的中央銀行和政府的宏觀經濟目標不一致,甚至在發生沖突的情況下,無法保持幣值的穩定,更無法制約政府對過熱經濟決策的傾向。所以,我國央行的獨立性較低。

(8)對政府的融資是否有明確的立法限制,若在立法中明確規定了相關限制,則央行的獨立性較高。在1995年頒布的《中國人民銀行法》中確立了我國央行的地位、權限和職責,并明確規定央行獨立于財政,獨立于地方政府,且不允許對財政透支,不允許直接認購和包銷政府債券,不允許向地方政府、各級政府部門提供貸款。這在一定程度上又加強了我國中央銀行的獨立性。

(9)在資金方面,若中央銀行的資本組成為全部資本為國家所有,或是在混合所有制下國家擁有大部分股份,則其獨立性較低。而《中國人民銀行法》第8條規定,“中國人民銀行的全部資本由國家出資,屬于國家所有。”這也決定了我國中央銀行的獨立性較低。

(10)在利潤分配和稅收方面,如果除了央行自身的營業收入外,其余需要上繳國庫的,則獨立性低。與資金方面的衡量標準相同,我國的人民銀行是一個國家機關,全部資本國家所有,因此經營的利潤主要充入國庫。由此,中國人民銀行的獨立性較低。

4結論

綜合以上多種衡量標準的分析得出結論：我國中央銀行的獨立性仍然較低,主要體現在組織機構,央行職能,人事方面和經濟活動上存在不足,但主要又是由我國的國情、政治制度和傳統習慣等原因決定的。通過對各項衡量標準的分析研究,能夠全面充分的認識我國的人民銀行,從而可以進一步完善我國的中央銀行制度。

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