金融統計檢查實踐的法律思考

黃華

【摘要】金融統計是中央銀行宏觀經濟金融決策的支持系統，金融統計數據的真實、準確、完整和及時在強化金融運行分析、修正和調整貨幣政策方面起著至關重要的作用。但從目前基層人民銀行進行的金融統計檢查實踐看，由于缺乏足夠明確的檢查范圍、方法、手段和法律機制，金融統計檢查在具體執行過程中面臨諸多問題，值得關注。

【關鍵詞】金融統計 檢查 法律思考

一、當前人民銀行金融統計檢查工作中存在的問題

（一）金融統計執法檢查的法律依據不充分

首先，《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）涉及金融統計的條款中無金融統計執法檢查的明確規定。如第四條第十一項規定中國人民銀行負責金融業的統計、調查、分析和預測。第三十五條規定中國人民銀行根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。第三十六條中國人民銀行負責統一編制全國金融統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。而第三十二條規定的九項行政執法權中卻沒有金融統計執法檢查權，第三十三條提及的“建議檢查權”也未明確基層央行可以行使金融統計建議檢查權，責權不明確，導致基層央行在履行金融統計職能時顯得比較被動。由此可見，人民銀行對金融機構開展金融統計執法檢查，現行《中國人民銀行法》無直接明確規定。其次，《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）對基層央行開展金融統計執法檢查法律依據亦不明晰。《商業銀行法》涉及到金融統計的條款對金融統計執法檢查亦沒有規定。如該法第六十一條規定商業銀行應當按照規定向國務院銀行業監督管理機構和中國人民銀行報送資產負債表、利潤表以及其他財務會計報表、統計報表和資料。第七十七條第二項規定商業銀行提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、報表和統計報表的，由中國人民銀行責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款等等，由此可見《商業銀行法》對于中國人民銀行分支機構對金融統計進行行政執法檢查的條款規定不明晰。 最后，金融統計執法檢查所依據的中國人民銀行2002年12月頒布實施的《金融統計管理規定》已滯后。該《規定》頒發實施的主要依據是1995年3月全國人大通過的《中國人民銀行法》，而2003年底中國人民銀行的監管職能分離后，舊《中國人民銀行法》不再適用。由于該《規定》的主要依據，舊《中國人民銀行法》已被修改，而新《中國人民銀行法》對金融統計執法檢查又沒有明確規定，盡管《金融統計管理規定》現行有效，但是其內容在適用上已經不能滿足現行金融統計檢查的需要。

（二）金融統計行政處罰難操作

在法律依據缺位狀態下，基層人民銀行在進行金融統計檢查中，對金融統計違規處罰標準難以掌握。一方面是處罰金額較大較難落實導致檢查達不到目的。《商業銀行法》對于提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、報表和統計報表的可處20萬元以上50萬元以下罰款。《金融統計管理規定》對于虛報、瞞報、偽造、篡改金融統計資料的，可按照《金融違法行為處罰辦法》給予警告并處10萬元以上50萬元以下的罰款。因《商業銀行法》的法律位階高于《金融違法行為處罰辦法》，應當適用《商業銀行法》處20萬元以上罰款，但實踐中，因罰款金額較大，難以落實，基層人民銀行進行的統計檢查很少對金融機構實施處罰，顯然缺乏與違規行為相對應的懲處機制，人民銀行所開展的統計檢查的效果打了折扣。另一方面是主觀行為較難判斷導致定性困難。現行的三部法律法規中，對于金融統計數據、資料、報表漏報、錯報的行為無相應的處罰依據。但是如上所述《商業銀行法》對于虛報、瞞報的行為可處20萬元以上50萬元以下罰款。漏報和錯報屬于主觀過失行為，而虛報、瞞報屬于主觀故意的行為，但是在檢查中我們發現漏報、錯報和虛報、瞞報的行為極易混淆。例如：實踐中被查單位將實際應歸為涉農貸款的相關數據未報送在人民銀行涉農貸款的相關專項統計表中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為漏報，為主觀過失行為，但也可定性為瞞報，為主觀故意行為；實踐中被查單位將發放給注冊地位于城市區域的企業的不涉及農業的貸款統計進涉農貸款中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為錯報，為主觀過失行為，但也可定性為虛報，為主觀故意行為，所以在實踐中對商業銀行的主觀惡性的判斷較為困難，商業銀行經常以其行為的過失作為陳述申辯理由，如果定性為過失行為，即錯報、漏報，主觀惡性小，適用行政管理手段，趨輕，達不到檢查目的。如果定性為故意行為，即虛報、瞞報，適用行政處罰手段，趨重，同時行政處罰存在復議或訴訟風險。

（三）金融統計的涵蓋范圍不清晰

人民銀行與銀監會、保監會、證監會的“一行三會” 的金融業管理格局定型后，央行金融統計與三大行業監管部門的關系尚未理順，金融統計的涵蓋范圍不清晰。《中國人民銀行法》第四條第十一款規定，人民銀行“負責金融業的統計、調查、分析和預測”。金融業應包括銀行業、證券業和保險業，但第三十五條第一款卻只對銀行業金融機構作了要求，即“中國人民銀行根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表及其他財務會計、統計報表和資料。”而是否有權要求證券業、保險業報送相關資料，沒有在法律上得到體現。雖然第三十五條同時規定“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立管理信息共享機制，”但沒有明確監管信息共享機制究竟是自上而下逐級建立還是各分支機構分別建立，對人民銀行基層央行來說，由于《證券法》、《保險法》和《中國人民銀行法》法律層次相當，且《證券法》、《保險法》并沒有關于金融統計的相關規定，大部分證券、保險機構均以沒有法律依據為由，同時強調商業秘密不宜公開，拒絕提供相關信息，基層央行在無權要求證券、保險機構報送資料的情況下，又沒有渠道與之所對應的監管機構建立信息共享機制，對證券、保險資料的統計始終是空白，對轄區金融業無法從整體上做出分析預測。

二、對策與建議

對于我國金融業統計來說，構建以人民銀行為主導的“大統計”格局已經迫在眉睫，但其運行過程中還存在不少問題需要解決。基于前面的分析，提出如下對策與建議：

（一）加強立法，提高權威，使金融統計有法可依

應比照《商業銀行法》第61條、第77條規定的人民銀行統計檢查權，在《中國人民銀行法》中明確賦予人民銀行金融統計直接檢查權，同時建議人總行盡快完成《金融統計管理規定》的修訂工作，并提交國務院審定頒布實施，切實提高金融統計的法規層次。

（二）明確細節，分類處理，確保處罰的可操作性

在法律適用方面，建議明確虛報、瞞報等主觀性行為的判斷標準，通過數量化標準達到定量化處罰。同時在相關規定中明確漏報、錯報統計數據等非主觀違法問題的處罰標準，通過梯度遞進的手段達到檢查和處罰的目的，促進商業銀行進一步做好金融統計工作，確保金融統計工作的順利開展。

（三）明確金融統計范圍，構建穩定有效的信息共享機制

一方面，應盡快理順央行金融統計與三大行業監管部門的關系，建議修改《中國人民銀行法》、《中國銀行業監督管理法》、《中國證券法》及《中國保險法》中金融統計相關條款，明文規定由銀監委、證監委和保監委負責統計監管對象的相關資料并核實其真實性后及時報人民銀行。同時，從立法上明確監管信息共享機制的具體內容，使金融統計數據能夠更好地支持中央銀行宏觀經濟金融決策。