供地率嚴考：不達標者暫停建設(shè)用地審批

彭小云等

因為供地率不達標，長沙、株洲已經(jīng)暫停新增建設(shè)用地審批。

近日，在湖南省政府召開的新聞發(fā)布會上，省國土資源廳黨組書記、廳長方先知透露，因為供地率不達標，長沙、株洲已經(jīng)暫停新增建設(shè)用地審批。近兩年來，“供地率”頻繁出現(xiàn)在公眾視野里，作為土地集約利用評價考核體系的核心指標，這一專業(yè)名詞的神秘面紗正在慢慢揭開。

供地率考核成為促節(jié)約“殺手锏”

土地是一個帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的重大問題。土地供應(yīng)直接關(guān)系到城市建設(shè)、房地產(chǎn)市場建設(shè)乃至社會經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。自2003年土地參與宏觀調(diào)控以來，土地供應(yīng)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

“供地率，即供地面積與批準面積的比率，是衡量地方政府土地供應(yīng)效率、集約節(jié)約用地程度的一項關(guān)鍵性約束指標。”湖南省國土資源廳地產(chǎn)管理處處長王寬蘇為記者做了“名詞解釋”。他說，國土資源部2008年下發(fā)《關(guān)于部署運行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（國土資發(fā)[2008]284號），明確了對各地供地率工作情況進行考核，對未按規(guī)定及時上報信息或發(fā)現(xiàn)虛報、瞞報的，將暫停受理該省用地預(yù)審和用地申報。省政府也分別于2007年、2008年、2011年下文對供地率提出要求。2011年湖南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于節(jié)約集約用地的若干意見》，明確提出“實行批地與供地掛鉤”的考核政策，對前三年及當(dāng)年土地供應(yīng)率未分別達到80%、60%、40%、20%的市州、縣市，暫停受理其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收申請，并相應(yīng)扣減其下一年度的新增建設(shè)用地計劃指標。而在前不久召開的2014年湖南全省地產(chǎn)管理工作會議上，供地率考核內(nèi)容進一步具化，考核年期為2010、2011、2012、2013年，達標率分別為90%、80%、60%、40%。會議還強調(diào)，對批而未取、批而未征、批而未供、批而未用、未按期開竣工土地面積較多的縣市進行實地督辦和通報。

此外，從2011年開始，供地率考核就納入了湖南各級政府績效評估范圍。在上述提到的新聞發(fā)布會上，方先知介紹說，對各個市州土地利用情況進行績效考核，達不到供地率的，影響負責(zé)人當(dāng)年的績效考核，實行扣分制度，并停批建設(shè)用地。

供地率低下成因錯綜復(fù)雜

目前，我國正處于工業(yè)化、城市化中期，各項建設(shè)對土地資源的需求旺盛，每年建設(shè)占用耕地達幾百萬畝，這為耕地保護工作帶來很大壓力。同時，我國土地資源利用效率還較為低下，粗放利用甚至閑置浪費現(xiàn)象比較嚴重。

“針對這一情況，黨的十七屆三中全會提出了堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，指明了以節(jié)約集約用地來破解保護耕地和保障發(fā)展這一矛盾的出路。”國家土地督察沈陽局局長崔巖在研究供地效率分析及對策時撰文指出，“土地批后供應(yīng)是影響土地利用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地審批供應(yīng)及時、土地資源及時配置到用地者手中，必然會加快土地利用速度，反之就會造成閑置浪費。”

實際上，造成供地率低下即批而未用問題的原因有不同方面和多個層次，比較復(fù)雜。綜合湖南、東北三省等地調(diào)研報告發(fā)現(xiàn)原因主要集中在四個方面。

一是土地審批環(huán)節(jié)多，程序繁雜，時間過長。一般建設(shè)項目從初步意向到正式立項，從選址到征地和供地，需通過發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，審批手續(xù)多，工業(yè)項目環(huán)評、立項等手續(xù)辦理時間長，導(dǎo)致土地成交后遲遲不能簽訂出讓合同；經(jīng)營性用地需采取招拍掛方式，供地周期較長。

二是部分項目征地難度大、周期長。主要是一些舊城改造項目和城中村改造項目征地拆遷補償不到位，造成供地困難。部分區(qū)域被征地農(nóng)民攀比情況嚴重及征地拆遷歷史遺留矛盾多等原因，有的建設(shè)用地項目征地難度大、周期長，導(dǎo)致供地遲遲無法進行。

三是城市規(guī)劃調(diào)整，影響供地手續(xù)完成。由于地方年初預(yù)測年度用地時間緊、難度大，未對擬用地地塊進行勘測定界，造成實際用地時與國家批準的面積、位置、地類、權(quán)屬存在誤差。同時，由于與相關(guān)部門的報批前期溝通不夠，用地審批時間過長，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案及實施方案批準后，部分區(qū)塊因相關(guān)規(guī)劃調(diào)整和用地條件發(fā)生變化，無法供地，造成計劃指標浪費。個別地方還存在政府換屆后，對城市發(fā)展方向進行調(diào)整，導(dǎo)致土地利用空間布局發(fā)生改變，影響項目供地。

四是項目資金不到位，征地拆遷進度緩慢導(dǎo)致供地率低。土地征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)報批后，因項目資金短缺或沒有及時到位，導(dǎo)致沒法啟動征地拆遷工作或征地拆遷進度緩慢。在未供地項目中，因該原因造成的征地率、供地率低的項目也較多。

此外，對已批已用土地網(wǎng)上錄入不及時也影響了供地率的提高。

供地率提高促推集約用地

據(jù)了解，在近幾年國土資源部的用地審查中，供地率信息是審批新增建設(shè)用地規(guī)模的重要參考，不得不引起各級政府的高度重視。針對供地率不高的現(xiàn)狀，湖南自2011年開始重點抓批而未用土地的整改清理工作。

一是加快批而未用土地處置，強化定期通報制度。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，督促各地按照節(jié)約集約用地、保重點保民生的要求，采取“調(diào)整區(qū)位或改變用途盤活一批、完善手續(xù)補辦一批、嚴格執(zhí)法查處和收回一批”的處置思路，落實整改措施和盤活利用方案，提高土地利用效率。

二是科學(xué)制定供地計劃，加強計劃實施管理，協(xié)調(diào)批次報批的時間和供地的時序。做好城市用地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)，優(yōu)化審批程序，提高審批效率。將經(jīng)營性用地統(tǒng)征儲備和重點項目“點供”結(jié)合，加快土地征收、前期開發(fā)和供地速度，促進土地及時供應(yīng)。

三是各地加強工業(yè)用地前期項目預(yù)公告、資料準備、資格審查等工作，在“先定地”的基礎(chǔ)上引進好的項目，使批次報批提前，從而提高供地率。對因城市規(guī)劃調(diào)整、意向用地者無法落實投資等原因造成土地?zé)o法利用的，按照規(guī)定的范圍、條件和要求進行區(qū)位調(diào)整或改變土地用途。做好征地補償安置工作，推進土地增值收益分配機制建設(shè)，將保障個人、集體、國家三者的權(quán)益有機結(jié)合。

四是各地加強相關(guān)部門的聯(lián)動機制建設(shè)，將土地供應(yīng)作為重要閘門，對招拍掛公開獲得的土地不需再進行項目立項和規(guī)劃選址審批，將配套的服務(wù)設(shè)施建設(shè)與土地供應(yīng)同步規(guī)劃、同步推進。

五是明確劃撥土地應(yīng)按規(guī)定辦理供地手續(xù)。對已簽訂用地合同但因種種原因未在土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)里備案，對交通、水利、能源等線性工程項目供地情況進行清理；對城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公共設(shè)施項目用地加大供地工作力度，明確由政府相關(guān)主管部門作為項目業(yè)主單位，及時完善供地手續(xù)。通過增強服務(wù)意識，主動服務(wù)項目用地，保障了項目有效落地。

截至2013年底，全省前4年批準用地總體供地率達到了76.82%，同比提高1個百分點，相比2010年初提高了近19個百分點，在全國排到了前10名以內(nèi)，為加強我省建設(shè)用地批后監(jiān)管、促進節(jié)約集約用地政策實施起到了重要作用。