十問二次土地調(diào)查成果

彭小云

問：第一次土地調(diào)查歷經(jīng)12年，第二次土地調(diào)查3年多就做完了。請問你們是如何確保數(shù)據(jù)成果的真實準(zhǔn)確？

答：在整個調(diào)查過程中，我們嚴(yán)格把關(guān)各個環(huán)節(jié)，來保障數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確。首先，我們在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南實際，制定了《湖南省第二次土地調(diào)查技術(shù)實施細則》、《湖南省第二次農(nóng)村土地調(diào)查預(yù)檢辦法》等一系列規(guī)范性文件，統(tǒng)一了全省調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。第二，通過嚴(yán)格的資質(zhì)審查和考試，確定承擔(dān)調(diào)查任務(wù)的技術(shù)單位。并且要求調(diào)查人員通過考試取得資格證書才能從事此項工作。第三，專門成立了質(zhì)量檢查組開展過程檢查，同時，調(diào)查成果實行技術(shù)單位自查、縣級自檢、市級復(fù)查、省級預(yù)檢驗收四級質(zhì)量控制制度，層層把關(guān)，每一階段成果必須檢查合格后才能轉(zhuǎn)入下一階段工作。自2009年8月開始，全國土地調(diào)查辦先后7次對湖南省農(nóng)村土地調(diào)查成果進行外業(yè)抽查，實地核實2536個圖斑，成果質(zhì)量全部符合國家要求。

問：都說二次土地調(diào)查投入了大量人力物力財力，取得了重大成果。請問到底取得了一些什么成果？成果的應(yīng)用價值有多大？

答：作為一項重大的國情國力調(diào)查，湖南省第二次土地調(diào)查共投入經(jīng)費約6億多元，投入人員2.5萬，配備約350臺GPS接收機、600臺全站儀、5000臺電腦、400套專業(yè)軟件，累計投入工作日約430萬個，行車220萬公里。經(jīng)過近4年的努力拼搏，圓滿完成了全省21.18萬平方公里的農(nóng)村土地調(diào)查和2901平方公里的城鎮(zhèn)土地調(diào)查任務(wù)；建立了集影像、土地利用、土地權(quán)屬、基本農(nóng)田于一體的全省土地利用數(shù)據(jù)成果，數(shù)據(jù)量約5TB，相當(dāng)于500萬本50萬字的圖書。全面摸清了湖南省土地資源家底，做到了土地資源狀況一覽無余。并在此基礎(chǔ)上，逐年變更，實現(xiàn)了土地利用現(xiàn)狀的常態(tài)化更新。全省建成了以二次土地調(diào)查影像數(shù)據(jù)為本底的國土資源一張圖核心數(shù)據(jù)庫，充分實現(xiàn)了國土資源數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用。目前，在土地利用總體規(guī)劃修編、耕地保護、節(jié)約集約用地、建設(shè)用地項目審批、地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等國土資源各項工作中得到了廣泛的應(yīng)用，提升了國土資源管理水平，提高了工作效率。在工作開展過程中，相關(guān)部門多次提出了成果共享的愿望和需求。此次數(shù)據(jù)成果正式發(fā)布后，可以為湖南省“四化兩型”建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展提供數(shù)據(jù)依據(jù)。今后，我們將及時進行數(shù)據(jù)更新維護，并結(jié)合各相關(guān)部門的需求進一步完善成果，推動二次土地調(diào)查成果的深化應(yīng)用。

問：二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年末全省耕地413.50萬公頃（6202.5萬畝），比基于一次調(diào)查逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)多出34.56萬公頃（518.5萬畝），請問耕地增加的原因是什么？對湖南省的糧食生產(chǎn)和糧食安全有沒有影響？

答：原因是多方面的：一是兩次調(diào)查所采用的技術(shù)方法不同，相應(yīng)的調(diào)查精度、控制面積、田坎系數(shù)等不一致。二是兩次調(diào)查時期的稅賦不同。一次調(diào)查時，耕地要交農(nóng)業(yè)稅，存在一定的瞞報；二次調(diào)查時，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，國家還有種糧補貼，促進地方如實上報耕地。三是近年部分區(qū)域種糧者積極性提高，個人或單位開荒，增加了部分耕地，但沒有納入歷年的土地變更調(diào)查中。四是生態(tài)退耕的土地，后因條件改善，又恢復(fù)了耕種。如三峽大壩蓄水后，湖南省洞庭湖區(qū)域的部分原已退耕（“雙退”或“單退”）的土地，重新又進行了耕種。

需要特別指出的是，第二次全國土地調(diào)查是現(xiàn)狀調(diào)查，我們嚴(yán)格按照國家的技術(shù)規(guī)程規(guī)范要求，以現(xiàn)狀認定地類，對耕地的質(zhì)量并沒有開展調(diào)查和評價。湖南省耕地從數(shù)量上看是多了一些，但根據(jù)初步掌握的情況，全省有26.67萬公頃（約400萬畝）耕地位于大湘西地區(qū)、洞庭湖地區(qū)的河流，湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25度以上陡坡，其中，相當(dāng)部分需要根據(jù)國家退耕還林、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整；長株潭地區(qū)、湘南地區(qū)有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，這些耕地大多不宜耕種；還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞，已影響正常耕種。客觀上湖南省優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量并沒有增加。此外，湖南是勞務(wù)輸出大省，農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象較多，復(fù)種指數(shù)降低，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量耕地不再用于種植糧食。所以說湖南省糧食生產(chǎn)和安全面臨的形勢不容樂觀，要繼續(xù)加強耕地保護。

問：第二次土地調(diào)查對湖南省正在開展的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作有什么影響？

答：加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是中央從夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的高度，作出的重要決策。這項工作涉及廣大農(nóng)民切身利益，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大而深遠：一是保護農(nóng)民權(quán)益，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，促進農(nóng)村繁榮和發(fā)展；三是提高國土資源管理水平，規(guī)范農(nóng)村土地管理。

根據(jù)中央要求，湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證于2011年7月啟動，要求3年時間完成。這項工作工程浩大，時間緊迫，必須依托第二次土地調(diào)查等重大項目的基礎(chǔ)調(diào)查資料開展。我們知道一本土地證書登記的主要內(nèi)容包括權(quán)屬、地類（用途）、面積、位置等。對于土地權(quán)屬，二次調(diào)查核定的權(quán)屬界線，經(jīng)復(fù)核無誤的，在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證直接利用。基于該數(shù)據(jù)的權(quán)威性，對于土地用途，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)原則上不再進行調(diào)查，直接利用二次調(diào)查及基于此逐年變更后的地類調(diào)查成果，套合權(quán)屬界線成果，進行農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和宗地圖的制作，進行宗地的土地分類面積統(tǒng)計。可以說二次調(diào)查成果是按時完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的基本保障。

問：公報公布的是2009年數(shù)據(jù)，但是土地利用是在不斷變化。請問你們是怎樣保證土地調(diào)查數(shù)據(jù)與當(dāng)前現(xiàn)狀相符合？

答：公報發(fā)布的數(shù)據(jù)是反映2009年12月31日那一個時點全省的土地利用現(xiàn)狀，土地利用狀況在不斷發(fā)生變化。根據(jù)《土地調(diào)查條例》和《全國土地變更調(diào)查工作規(guī)則》，湖南省每年開展年度土地變更調(diào)查，沿用二次調(diào)查的技術(shù)路線和方法，及時更新省、市、縣三級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，確保了二次調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性。

問：據(jù)了解，林業(yè)部門也對林地進行了調(diào)查。湖南省二次調(diào)查中林地面積與林業(yè)部門的數(shù)據(jù)是否一致？

答：二次調(diào)查工作完成后，我們專門將二次調(diào)查成果中各地類面積進行了分析。二次調(diào)查顯示，湖南省林地面積為1229.65萬公頃；同期省統(tǒng)計局公布的林地面積1257.17萬公頃，兩者面積相差近28萬公頃，這個誤差在3%以內(nèi)，應(yīng)該說在合理的范圍內(nèi)。造成這兩者的差異主要是由于調(diào)查手段和口徑的差異（部分園地林業(yè)部門認定為林地）。

問：二次土地調(diào)查成果對于即將開展的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有什么意義？

答：土地具有固定性、永續(xù)性，是草原、林地、房屋等地上定著物的基礎(chǔ)，建立以土地為核心的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，具有全覆蓋、兼容性強等優(yōu)勢。通過第二次土地調(diào)查，建立了集影像、土地利用、土地權(quán)屬于一體的全省土地利用數(shù)據(jù)成果，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的開展提供了重要的技術(shù)條件和實踐基礎(chǔ)。但由于目前國家正在制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例，相關(guān)政策措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍不明確。考慮到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一個大事，社會各方面都很關(guān)注；同時不動產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及方方面面，也是個難事，湖南省目前還沒有出臺相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2014年1月22日省政府常務(wù)會議原則同意由省國土資源廳牽頭組織。目前這項工作才剛剛起步，今后我們將按照國家要求，充分利用二次調(diào)查成果，積極推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

問：這幾年建設(shè)用地增量有多大？第二次土地調(diào)查成果在市縣的建設(shè)用地報批中的作用是什么？

答：這些年由于經(jīng)濟社會的發(fā)展，每年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地有30萬畝左右，審批的項目多達上千個。如果采用傳統(tǒng)方式，各縣市區(qū)要提交許多的紙質(zhì)資料，審查費時費力，資料的修改完善也很麻煩，影響了審批效率。第二次土地調(diào)查完成后，我們在調(diào)查數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，疊加土地管理、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境等數(shù)據(jù)，形成了全省國土資源管理“一張圖”，構(gòu)建了覆蓋土地“批、供、用、補、查”以及礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用、年檢、資質(zhì)管理、礦山環(huán)境監(jiān)管、礦山土復(fù)墾利用、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測等內(nèi)容的綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了國土資源監(jiān)管的“天上看、地上查、網(wǎng)上管”。各縣市區(qū)在建設(shè)用地報批時，只需要通過系統(tǒng)遠程提交電子數(shù)據(jù)。

問：第二次土地調(diào)查對權(quán)屬做了哪些工作？以后的工作方向是什么？

答：大家知道，二次調(diào)查包括農(nóng)村土地調(diào)查和城鎮(zhèn)土地調(diào)查。土地權(quán)屬作為調(diào)查的一項重要內(nèi)容，在二次調(diào)查的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查都得到了充分的體現(xiàn)。在農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查過程中，充分利用第一次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查成果，實地進行核實確認和上圖入庫，在農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中建立了土地權(quán)屬專題圖層，實現(xiàn)了信息化管理。在城鎮(zhèn)地籍調(diào)查過程中，對全省122個縣市區(qū)縣級政府所在地的城鎮(zhèn)及部分其他建制鎮(zhèn)開展了地籍調(diào)查，采用1∶500的大比例尺地形圖，實地開展權(quán)屬調(diào)查，查清了每宗地的坐落、用途、權(quán)利人名稱、權(quán)屬性質(zhì)等土地權(quán)屬信息，并在數(shù)據(jù)庫中建立了與宗地的對應(yīng)關(guān)系。

通過第二次土地調(diào)查，湖南省全面獲取了準(zhǔn)確、可靠的土地利用數(shù)據(jù)和圖件，為土地登記提供了基礎(chǔ)支撐。但是，受當(dāng)時條件的限制，農(nóng)村地區(qū)主要以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為主，土地權(quán)屬調(diào)查只調(diào)查到村一級土地的所有權(quán)，這與當(dāng)前的現(xiàn)實需求不相適應(yīng)。

下一步，重點是按照十八屆三中全會提出的健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等精神，針對城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)整裝成形、農(nóng)村地區(qū)亟待發(fā)展的土地權(quán)屬管理現(xiàn)狀，進一步加快推進農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，實現(xiàn)土地權(quán)屬調(diào)查的全覆蓋，為構(gòu)建以土地登記為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度創(chuàng)造技術(shù)條件和實踐基礎(chǔ)。

問：據(jù)了解，土地分類有多種，如三大類、八大類、十二大類等。請問第二次土地調(diào)查到底是以哪種分類標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查的？現(xiàn)在國土資源管理中又是以哪種標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)？

答：在我國土地管理的不同歷史時期，確實存在你所說的這幾種土地分類標(biāo)準(zhǔn)。1984年，我國頒布了《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，采用兩級分類，其中一級類為耕地、園地、林地等8大類。第一次土地調(diào)查以及在此基礎(chǔ)上開展的變更調(diào)查就是采用該土地利用現(xiàn)狀分類。從1984年頒布開始，一直沿用到2001年12月。

2002年1月1日起，國土資源部制定了《全國土地分類（過渡期間適用）》。采用三級分類，其中一級分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地3類，也就是《土地管理法》的三大類。二級分為耕地、園地、林地等15大類。自2002年以來，《全國土地分類（過渡期間適用）》有效地應(yīng)用于土地變更調(diào)查及國土資源管理工作中。

2007年國家出臺了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，采用二級分類體系，其中一級類12個，二級類57個。第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查采用新國標(biāo)，開展農(nóng)村土地調(diào)查時，將有些地類按規(guī)則進行了一些歸并。

當(dāng)前的國土資源管理工作中已全面采用新國標(biāo)，但是在某些具體工作中，為了滿足工作的連續(xù)性，將新國標(biāo)中的地類按規(guī)則歸并到農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地3大類中進行統(tǒng)計。