合理推進土地流轉 促進農業經濟快速發展

張雅娜

我國是一個歷史悠久的農業大國，80%左右的農民辛勤耕耘在土地上，土地是國家的經濟命脈，更是億萬農民賴以生存的珍貴資源。中國革命的歷史長河里，與土地制度的革命息息相關。土地制度改革一直是我國農村經濟體制改革的核心內容之一。在統籌城鄉發展中，對土地的需要與現實利用中，不斷創新發展。搞活農村土地流轉成為社會現實中一個很重要的命題。隨著社會經濟的深入發展，對于土地的需求越來越迫切。在現實中也日益引起社會的廣泛關注，也反映出中國的社會現實需求與保護有限耕地，保持生態環境，保護農民利益的深層矛盾。土地是有限的重要資源，需求的旺盛必然引發各種供需矛盾。要保持社會經濟的持續健康和快速發展，對于土地資源的保護利用和盤活資源，愈發顯得重要，要加強對國土資源的管理、保護，合理開發利用，保護農民利益。

1 農村土地流轉的社會現實

當前，我國農村土地制度創新盡管模式多樣、進展各異、成效不一，但所共同具有的漸進性制度變遷的基本特征十分顯著，從總體上看并未涉及到土地核心產權制度的根本改變，仍在風險可控的條件下向前推進。

1.1 產權明晰化

我國農村產權制度改革的一個基本態勢是土地產權關系由模糊逐漸走向清晰，農民、集體經濟組織和地方政府等不同利益主體的權利都在新的土地制度框架內得到分割和明晰。通過不斷明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅奠定了土地要素按照市場化原則進行優化配置的制度基礎，而且有助于阻斷各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。

1.2 適度集中和規模經營

快速城市化帶動大量農村勞動力向城市流動，因勞動力外出務工而空置的承包地客觀上要求向純農戶、公司或者業主進行流轉和集中。目前，我國各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經濟內部進行流轉和集中，或者向公司或業主進行外部流轉和集中。

1.3 空間置換

為充分挖掘具有區位優勢的土地級差地租，以及對農村內部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉建設用地指標增減掛鉤的實現模式，通過非農建設用地和農用地空間置換的方式來實現優化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業化、城市化用地壓力，同時促進土地適度規模經營和農民集中居住。

1.4 資本化

我國農村集體土地長期以來都是作為單一的農業生產資料而存在，其流動性和收益性較低，農民擁有的事實是有限的土地發展權。農村土地產權制度改革將土地使用權、收益權完全界定給農民，并且通過建立規范的產權交易平臺支持農民根據自身的實際需要對土地使用權進行流轉。

2 基本趨勢

在加速推進統籌城鄉發展的背景下，現階段我國正處于從傳統農業向現代農業加速轉型的重要過渡時期。

2.1 從流轉主體看，土地加速從農戶向業主集中。

2.2 從流轉方向看，外來資本介入土地流轉態勢明顯。農地流轉突破鄉村界限，呈現出跨村鎮的顯著趨勢。一批東部發達地區的業主帶著大量資金、技術進入中西部農村進行農業開發，并在一些區域逐漸占據農地流轉的主導地位。

2.3 從流轉用途看，呈現“非糧化”和“非農化”傾向。土地流轉導致土地用途按照市場需求進行重新配置，流轉土地絕大部分用于發展經濟作物、農產品加工、休閑農業、鄉村旅游和鄉村酒店等，導致耕地“非糧化”和“非農化”。

2.4 從流轉過程看，村集體在土地流轉中占主導地位。農地流轉中“村強、民弱”的基本格局仍未改變，鄉鎮政府、“村兩委”和業主主導著農地流轉市場，農民的弱勢狀態還在繼續延續。

2.5 從流轉期限看，土地流轉仍明顯具有短期性。農民對土地非常看重，不愿輕易失去土地。農民之所以在土地流轉呈現出中短期化傾向，主要是擔心流轉期過長，國家土地政策變化，從而失去土地承包經營權。

2.6 從流轉模式看，呈現多樣化發展態勢。業主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式等。

3 存在的主要問題

3.1 主要問題

一是政府規模偏好傾向導致農民土地承包權“被流轉”。地方政府在推進傳統農業向現代農業轉型時，其政策取向往往是引入業主進行規模化經營，地方政府在土地流轉中表現出明顯的規模偏好傾向，可能出現違背部分農民意愿的土地承包經營權“被強制性”流轉的現象。一些地方政府過度使用行政手段推動農地流轉，“村兩委”取代農民成為農地流轉的主體。

二是業主短期行為對土地有序健康流轉造成較大沖擊。在以現代農業為指向的土地規模流轉過程中，因農業支持政策存在一定偏差，對業主的利益追求缺乏合理導向和約束，使得業主的短期化行為對土地健康流轉造成較大沖擊。存在部分業主改變流轉土地的農業用地性質、套取國家優惠政策、盲目擴大土地流轉規模等傾向。規模化流轉的部分農地不同程度地出現土地沙化、土壤板結等問題。

三是農民對土地流轉的積極性仍然偏弱。土地流轉規模的大小是由土地承包經營權供求雙方共同決定的。農民主動進行土地流轉的動力不足，導致農民在土地流轉時積極性不高。一方面是由于法律知識的匱乏和以往經驗的影響，農民往往對國家土地流轉政策的穩定性存在較多擔憂，害怕一旦流轉出去后會永遠地失去土地。另一方面，農地流轉加劇了大資本排擠小農戶的矛盾，可能導致農民由直接經營轉變為單純出租土地或成為農業產業工人；大部分業主僅僅將農民簡單地視為土地提供者，使農民難以真正分享現代農業發展帶來的好處。

3.2 面臨風險

可能帶來農民權利遭受剝奪的風險。如果農村土地制度改革過程政府進行過度行政主導，農民和集體經濟組織缺乏基本的主動參與，則極有可能使改革目標偏離產權主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉特別是集體建設用地流轉的過程也就可能會變成對農民土地權利的一種新的剝奪方式。

可能導致土地非農化失控的風險。盡管土地制度改革的基點必須堅持“放開產權、管住規劃”，但在目前地方政府發展沖動極其強烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設規劃和基本農田基本保護規劃的嚴格限制，肆意擴大建設用地規模，進而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

可能帶來農民階層分化加劇的矛盾。土地流轉市場放開之后，有可能出現一部分農民為了短期需要輕易放棄土地權利，由于這是一個不可逆的過程，其發展的結果是在局部地區勢必會加劇農村內部階層分化的矛盾，在農村基本保障制度尚未有效建立的現實條件下，內部階層分化加劇必然危及到農村的穩定和和諧。

可能面臨新的土地合作組織監管的風險。由于單個農戶土地規模有限，其流轉過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉的“集體行動”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的"道德風險"，即有可能帶來新的土地合作組織在資產管理和利益分配上的監管風險。

4 農村土地流轉的成效

土地流轉推動了農業生產方式改革，擴大了農業生產規模，促進了農業生產技術進步和條件改善，取得顯著經濟社會效益。

一是優化利用了農業資源。流轉土地有效促進土地、勞力、資金、技術、信息資源的優化配置。改變了粗放經營的狀況，最大限度地發揮農業資源的作用。

二是增加了轉讓雙方的收入。通過流轉土地，實現規模經營，達到了轉讓戶和經營戶雙贏的目標；轉讓土地的農戶，不僅有轉讓收入，大多數地方還有惠農補貼收入，免除了失地的擔憂，能夠放心地從事其它行業，獲得更多的打工收入。此外，一些規模經營戶還吸納轉讓土地的農民打工，進一步擴大轉讓戶的收入來源。土地經營戶則通過引用新品種，運用新技術，實施機械化，降低生產成本，獲得規模經營帶來的增值收益。

三是促進了科學技術推廣運用。流入土地的農戶或經營組織實行規模經營后，農業成為業主收入的主要來源，為取得好的經營效益，經營戶大都注重應用新品種、新技術，大量使用農業機械，不僅極大地提高了自身的生產水平，而且還帶動了一方的科技進步。

四是提高了農業生產力水平。土地流轉后，流入戶擴大了規模，經營戶對農業基礎設施和生產過程有著更高的要求，比如要求道路能通車、灌溉有水源、生產講標準等等。同時規模經營戶也相對具有更強的現代意識、投資和經營能力，從而有利于提高土地綜合生產能力。

加快推進目前農村土地承包經營權流轉，可以進一步促進調整產業結構，促進農業產業化發展，推動農村城鎮化建設進程，實現農村土地向規模化、集約化經營發展，增加農民收入。

堅持以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨在農村的基本土地政策，以優勢產業發展為重點，以農業產業結構調整為主線，以農業增效、農民增收為核心，以土地規模化、集約化經營為目標。建立健全土地流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，提高農業綜合生產能力，增加農業生產效益和農民收入。推動農村土地流轉，實現傳統農業向現代農業轉變，促進農業產業化發展。

5 加快流轉與推動農業經濟發展

土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害土地承包者的權益。

流轉與發展特色主導產業相結合。制定明確的主導產業方向和農業結構調整規劃，引導土地承包者以多種方式流轉土地，使土地向特色主導產業集中，發展規模經營和集約經營。

流轉與發展設施農業相結合。根據發展設施農業的總體規劃，在充分尊重農民意愿的基礎上，積極推進土地流轉向規模經營和設施農業方向發展。

流轉與農業產業化相結合。圍繞龍頭企業加基地加農戶的模式推進土地流轉，建設規模經營、標準化生產程度高、產品安全可靠的產業化生產基地。

流轉與發展農民專業合作社相結合。通過推進土地流轉，逐步使農民專業合作社成為土地流轉、規模經營的主體。

農村土地流轉和土地規模經營是一個漸進的經濟發展過程。土地是農民的基本生產資料，對農村土地經營權流轉引導，既等不得又急不得，必須積極穩妥地進行。土地流轉與發展現代農業的關系，要從國情出發，實現農業集約經營景重要的是家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營向發展農戶聯合與合作、形成多元化、多層次，多形式經營服務體系的方向轉變；要大力發展社會化服務。一是加快公益性農業服務體系建設。特別是在包括規劃設計、水系道路等公益性農業基礎設施建設上，加大政府投入力度，為經營戶提供必要的服務和條件。二是積極推動民間協會和專業合作組織的發展。通過這些組織，為規模經營提供行業規范標準制定、財政補貼分配等推公共服務，提高農業生產的組織化程度。三是扶持規模經營發展。為農戶提供產供銷各環節的優質服務，同時為專業戶和經營公司創造條件，實行優惠政策，鼓勵加快發展步伐。應從主動適應、積極支持的角度，對現行政策和管理方式作適當的調整，以促進農村土地流轉和適度規模經營健康發展。

加快土地流轉工作，地方政府應該為最大程度地推動農業產業化發展，農業提質增效，加快農村發展，農民盡快致富保駕護航。

在流轉中政府要發揮主導作用，制定政策引導，合理合法開發，促進農業提質增效。在發展小城鎮建設中，注意依法流轉，合理開發利用，一切為了人民群眾，在統籌發展中促進城鄉共同進步。