國土資源管理與農村建設用地合理流轉

單洪江

土地是國家難以再生的重要資源。中國雖然是一個地大物博的國家，但18億畝耕地的紅線實在不容打破。土地是人們賴以生存的重要資源，加強國土資源管理，合理進行土地流轉意義重大。

十年來中國城市與鄉村對于土地的流轉利用率較大。城郊土地大多被房地產開發商及一些大中型商業項目所占用，城郊已較為成型的蔬菜保護地生產及種養殖農戶等受到了較大沖擊與破壞。一方面城區面積擴大了，表面上繁榮昌盛了，但實質上對農業生產持續健康發展及弱勢群體的沖擊危害日益顯露出來。發展要持續健康，有利于生態環境文明，有利于人民群眾整體利益的保護與促進，這樣的發展才是友好的，長久的，可預期的。當前各地都在倡導合諧健康友好持續發展，并大力倡導農村土地流轉，也為今后土地開發利用預留了空間。但根據各地土地流轉利用情況，加強管理與合理利用對于今后的良性發展十分重要，應引起足夠重視。

1 依法流轉，加強管理

農民已經在進行一些自發性的土地流轉，也有一些地方因為要發展一個產業或其他產業結構調整的需要，由鎮鄉或者村組出面對農民土地進行統一的“反租”，甚至有的村組已相應組建了農民承包耕地“托管所”等形式，做到依法辦事，并切實保護農民利益，才能最終順利推進土地流轉，從而解決當前困惑農村工作的難題。

1.1 堅持原則，依法推進土地流轉

要堅持土地承包經營權長期穩定的原則。國家為了保障農民的合法權益和維護農村的穩定，執行土地承包權30年不變的政策，對已完成二輪土地承包工作的地方，除法律規定的特殊情形外，發包方不得借機調整承包地，這是指導農業承包耕地的總原則和根本方針，不能輕易動蕩。

1.2 要堅持依法辦事原則

在進行土地流轉過程中，必須根據《農村土地承包法》和二輪土地承包的具體政策，按照程序合法、手續完備、權證到戶的要求做好完善工作，決不能為了一個項目，視國家政策而不顧，草率行事，搞什么“大調整”、“小調整”的，動蕩農民生產投入之積極性。 1.3 要堅持尊重民意的原則

完善農村土地承包關系必須充分尊重廣大農民群眾的意愿，在符合法律、法規、政策的前提下，要求及時完善手續，特別是招商引資項目，改變土地用途時，一定要尊重歷史，尊重實際，尊重民意，一定要站在既要發展，又要保護農民權益，選擇形式要多樣化，不搞一刀切，一定要完善各類手續，賠產手續、還耕手續等等，堅決杜絕各種隱患，引發農村經濟社會群體矛盾。

1.4 要堅持維護群眾合法權益的原則

必須切實維護農民的合法權益，任何組織和個人不得借機非法剝奪和限制農戶承包土地的權利及其相關權益，特別要注意的是操作的合理合法性、公開透明性、客觀公正性，杜絕一切“暗箱操作”，防止一切損公肥私行為。

2 探索合理選擇流轉方式

土地兩權分離，有利于提高現有土地和山水資源的利用率、產出率和商品率，而且有利于農業區域化布局、專業化生產、一體化經營、企業化管理、社會化服務和市場化競爭。

在推進土地流轉過程中，主要采取了自由流轉和組織流轉兩種形式。所謂自由流轉，就是農戶直接進行流轉的，其特點是補償標準多樣，也有無償耕種的，承包期限不定，權利義務不明確，合同形式相對不規范。這是大部分無力耕種農民采用的土地流轉方式，其具體形式主要有：①轉包。農戶將承包土地直接轉包他人，收取租金。②代耕。農戶將承包土地無償地給其他人耕種，大多出現在親朋好友之間。所謂組織流轉，就是通過村組集體經濟組織實現的土地流轉方式，其特點是規模較大，連片經營，多數地方農民能從流轉中得到補償，流轉期限較長且穩定，一般在10～30年間，相對而言要規范化些。推行的農村承包耕地“托管”形式，就是很好的方式。

組織流轉的具體形式：①反租倒包。由村組向農戶租回承包土地，再倒包給招商引資企業或其他經營戶。②留包轉耕。對部分從事二、三產業或外出務工的農戶，由于他們無力再耕作自家土地，村集體可以在保留農戶土地承包權不變的前提下，實行經營權集中流轉。③股份合作。村集體將農戶土地承包權折算成土地股份并虛化，土地由村集體統一經營或發包，按土地股份，村集體將土地經營及發包所得年終進行分配。這是一種比較先進的組織流轉方式，既保障了土地資源的充分利用，又保障了農民的合法權益，是值得推薦的方式。

3 農村建設用地流轉的問題

建設用地是指“建造建筑物、構建物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”，包括國有建設用地和農村集體建設用地。隨著我國房地產法、物權法等相關法律的頒布和實施，國有土地建設用地使用權的流轉已經有了完備的法律依據和保障，但是農村集體建設用地流轉還處在一種混亂狀態。

3.1 集體建設用地流轉的現狀與問題

當前，法律對集體土地使用權流轉的條件問題、流轉的收益分配問題、流轉的程序等相關問題，均未作出具體規定，流轉基本上處于一種自發的、無序的狀態。受各種因素的影響，目前農村集體非農建設用地使用權私下、變相的轉讓大量存在，不僅嚴重損害了國家、集體利益，導致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產權關系不清，交易的不安全，給農村的穩定帶來了隱患和問題。表現在：

第一，集體建設用地自發無序地流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。

第二，隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益的驅動，集體經濟組織和農民耕地保護的意識淡漠，不愿意承擔耕地保護的義務。未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農民集體土地，交易行為扭曲，工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。

第三，集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監管與市場機制，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到切實保障。

總之，我國農村集體建設用地使用權流轉的現狀以及由此產生的問題都證明允許集體建設用地使用權的自由流轉是非常必要的。

3.2 建設用地使用權流轉建議

3.2.1 建立合理的流轉制度

地方制定出臺集體建設用地流轉管理辦法。在國家沒有出臺集體建設用地流轉法規而流轉確實存在的現實情況下，通過地方立法，建立集體建設用地使用權流轉制度。從法律政策上確定集體土地權利內容，將集體建設用地使用權納入有形土地市場，允許集體建設用地的土地使用權有償、有限期的出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等行為。

確定農村集體建設用地使用權流轉的條件和范圍。明確要符合鎮土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃；土地產權關系清晰；土地所有權人自愿流轉；在有權部門進行土地登記，領取集體土地所有權、使用權證書；權屬合法、四至清楚、面積準確、沒有糾紛；符合用途管制要求，原則上不改變批準用途，嚴禁用于商業性房地產開發。

3.2.2 明晰集體建設用地產權

土地產權制度是農村集體建設用地流轉的基礎。土地作為不動產，其流轉的實質是土地權利轉讓。當前應該加大對農村集體土地權屬管理和地籍管理投入，重點做好兩點工作：①對集體土地所有權登記工作進一步細化登記范圍，有條件的要確認土地的具體權利主體，并以土地登記這一法律形式確定下來。②進一步細化和明晰集體建設用地的相關權力，如，所有權、使用權、買賣權、抵押權、收益權、繼承權等。對土地所有者、使用者如何行使其權利、分配其利益也應予以進一步明確。

3.2.3 制定科學合理的流轉方式

在農村集體建設用地使用權進入有形市場流轉的具體方式上借鑒國有建設用地使用權有償使用的模式，即實行土地所有權與使用權分離，試行集體土地有償流轉，實行集體建設用地出讓、轉讓、出租、抵押和年租制。

集體建設用地使用權出讓、出租。使用權出讓是指集體建設用地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股（出資），與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的，視同集體建設用地使用權出讓。集體建設用地使用權出讓最高年限參照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，按下列用途確定：①工業用地五十年；②教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；③商業、旅游、娛樂用地四十年；

④綜合或者其他用地五十年；⑤村民住宅用地應當完善出讓手續，出讓年限為七十年。出讓價格采取評估方式確定，并經集體經濟組織成員2/3以上人員討論確定。

集體建設用地使用權出讓、出租后，經依法批準變更土地用途的，合同雙方應當重新簽訂合同，調整地價或租金，并辦理相關土地變更登記手續。集體建設用地使用權出讓、出租用于商業、旅游、娛樂等經營性項目的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。

集體建設用地使用權抵押。使用權抵押是指集體建設用地使用權人將通過出讓、出租的方式取得的集體建設用地使用權在不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。應當簽訂書面合同，并在規定的時間內到縣級以上人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記，涉及地上建筑物、其他附著物同時抵押的，應當依法辦理抵押登記。

存量集體建設用地流轉納入土地有形市場統一管理。對于存量集體建設用地允許和鼓勵采取轉讓、出租、作價入股、合作聯營等多種形式進行集體土地流轉，滿足經濟發展和基礎設施項目用地需求，顯化集體土地的資產價值，從而帶來農民收入的增加。對城市規劃區內的集體建設用地，城鄉結合部、繁華集鎮、主要干道兩側的集體建設用地，嚴格限制征收范圍。將征收土地納入土地儲備計劃，逐步進入土地有形市場進行公開交易。保證流轉的公開性、合法性，達到土地的集中統一供應。

3.2.4 建立流轉收益分配制度

集體建設用地使用權流轉實行以國有土地基準地價為參照的最低限價制度。集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。要積極采取鼓勵措施，按照土地利用總體規劃和村鎮規劃的規定，由農村集體經濟組織自行進行村莊搬遷改造，實施集體建設用地整理，將整理后的集體建設用地出讓、轉讓、出租、抵押，再將所得資金用于集體建設用地的整理，促進土地的節約集約利用。