慈善基金的政府監管問題研究

吳晶晶 溫志強

[摘 要] 本文通過簡述我國慈善事業發展的不足之處以及我國政府對于慈善事業監管的缺乏，并在對比中外政府的慈善監督之后，對我國慈善基金運營中的政府監管提出建議。

[關鍵詞] 慈善基金； 政府監管； 組織管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 04. 066

[中圖分類號] C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）04- 0126- 02

雖然我國的慈善事業發展迅猛，但我國的慈善基金發展基礎薄弱，與西方發達國家存在較大的差距。近年來一直不斷被披露的各種慈善毀譽事件正不斷削弱慈善基金的社會公信力，反映出慈善基金的監管缺失。搜狐網曾經就造成中國慈善事業落后的原因做過調查，調查顯示：在1 460票中，62.26%的選民把“中國慈善機構的公益性令人懷疑”看作是中國慈善事業落后的主要原因。震災后95%的選民參與了各種形式的捐贈活動，但是50%的選民擔心自己的捐款被挪用或者是腐敗慈善組織運營缺乏有效監督，捐贈使用得不到有效保障[1]。可見慈善事業雖然正在迅速發展，但政府沒有發揮應有的監管職能，以保障大眾的捐款真正用到實處。

1 政府在慈善基金發展中的責任

20世紀80年代以來，政府失靈和市場失靈出現，社會公共事務管理進行了重大的調整和改革，非政府組織的出現對市場部門和政府部門進行了有效的補充，構成了穩定的三足鼎立之勢。可見非政府部門的作用不容小覷，慈善部門作為非政府組織，具有促進社會和諧，緩解社會矛盾，弘揚優良傳統等作用，所以政府應當積極促進慈善基金會的良性發展。

慈善組織作為公益組織具有非政府性、志愿性、非營利性、組織性、自治性等特點，所以政府在對待慈善組織時要有別于營利性組織，政府應該對慈善基金給予強大的支持。如政府可以通過減免稅收等間接手段支持慈善基金，慈善基金的運行經費來自于社會各界的捐款，如果政府能夠減免稅收便可以很大地減輕慈善基金會運行的成本壓力。再者，政府可以直接通過財政撥款支持，很多時候慈善基金所致力的工作便是政府無法觸及或者無法處理得當的，而慈善基金可以運用自己特有的方式解決，也就為政府分擔了責任，政府應當為此“買單”[2]，效仿其他國家將一些政府事務委托給慈善組織。

隨著政府通過各種方式給予慈善基金支持，社會上出現了大量的慈善組織，這些慈善組織良莠不齊，腐敗事件時有發生，極大地損害了捐贈人的信任，削弱了公益組織的社會公信力，暴露出慈善組織監管中的缺陷，這便要求政府在制度、法律、政策等方面對慈善基金進行規范管理。

2 中國政府在慈善基金監督中的不足之處

2.1 政府對民間草根慈善基金監督存在缺位

由于注冊程序的繁瑣與困難，我國存在大量的“框架”外的草根慈善基金。政府對“框架”內的慈善基金具有明確的監督主體地位，而對于那些沒有注冊的慈善基金則沒有相應的監督，所以也就無法保障這些慈善基金的利益，當然也無法規制其行為。

2.2 政府對慈善基金運行的監督力度不足

我國對慈善基金法人身份取得的條件嚴格限制，通過雙重管理制限制資格條件，但是一旦其取得法人資格，政府對其監督就會有所松懈，我國相關法律規定也對其約束不多，并且在現實生活中，各種報表、年檢等也流于形式，無法真正起到監督規范作用。

2.3 政府混淆了對慈善基金的行政管理職能與直接管理職能

建立在市場經濟體制下的慈善組織發展時間不長，慈善組織與政府的關系密切，其建立與發展都依賴于政府，發展模式單一。《社會團體登記條例》規定社會團體的決策權集中在業務部門。政府原本應是一個外部監督者，現在卻直接參與慈善組織的管理，使得慈善組織與政府部門成為利益共同體，政府在監督過程中容易出現失誤，監督效果也很不理想。

2.4 第三方社會監督缺乏可信度

第三方評估機構通過對慈善組織的運作效率、能力、資質、財務狀況、信用等級進行評估以監督慈善組織。但是現今我國的第三方評估機構普遍具有官方背景，所以很容易出現行政干預，就相當于領導部門監督自己的下級，這樣的監督效果難以得到公眾的信任。作為社會財富的第三次分配，慈善在廣大的人民群眾生活中發揮著巨大的作用，慈善的發展有利于重塑我國的優良道德風尚，無私奉獻，博愛大眾；現代的去行政化慈善還有利于政府職能的迅速轉變，以提高公共管理效率。我國慈善基金的運行仍然存在許多不足，如：資金使用信息披露度低，相關信息未完全公開；資金使用不規范，且資金的使用者過于集中，使用范圍狹窄，辦公費用比例高；部分善款管理者存在問題，普遍年齡偏大，學歷不高并且多數為兼職工作，并非專業的組織運行人才；由于發展時間短，我國關于慈善方面的相關法律并不完善，有時引發一些不必要的紛爭；來自政府方面的監管也遠遠不夠，給不法分子帶來了可乘之機；慈善基金的社會公信力有所下降，難以讓廣大民眾放心；與此同時，我國的慈善組織的發展模式單一，多依附于政府，發展受限；現今我國慈善基金數量較少規模有限，并且資源匱乏，無法適應社會對慈善組織的需求；面對這些局限性，慈善基金會的自身發展困難重重。

3 政府完善慈善基金監管的對策建議

3.1 政府可以建立政府協調機構

建立政府協調機構，主管慈善組織的注冊登記工作，降低注冊門檻，放松注冊要求，改變當前的雙重管理工作模式。該慈善機構對慈善組織的目的、財務、業務和違法行為進行監督。建立透明規范的慈善基金的年度工作報告制度，細化年檢內容，避免流于形式。并且對慈善組織的運行過程進行嚴格審查，防止私人的謀利行為，加大力度打擊利用慈善組織謀取利益的違法犯罪活動。

3.2 政府應減少對慈善組織的過多干預

完善促進慈善事業發展的法制規范。政府應當制定專門的慈善機構法，促進慈善組織的健康發展。政府還應當取消現行法制中要求慈善機構必須有業務主管單位的規定，使得慈善機構真正獨立于政府機構之外，并承擔起自己的社會責任，加強自身管理。除此之外，政府還應當統一稅收優惠政策，促進社會各界積極參與到慈善事業中來。

3.3 政府對慈善機構給予全面支持

我國的慈善基金發展還不太成熟，需要政府的大力支持。社會捐贈是慈善基金的主要來源，但并非是首要來源，政府應當強化責任意識，在財政允許的范圍內，直接給予慈善機構以資金支持，扶持慈善組織的發展壯大。政府可以通過輿論宣傳，促進慈善精神的傳播，并且采取相應的獎勵政策，擴大我國的慈善事業規模。政府公務員們應當樹立榜樣，積極投身慈善事業，弘揚中華傳統美德，給予慈善基金道義上的支持。

3.4 政府建立與慈善事業發展相適應的管理機制

針對慈善機構的專業工作人員以及志愿者建立制度規范，嚴格選拔培訓人才，提高業務素質，從根本上提高慈善機構的運行能力，加強對人員的思想道德培養，努力杜絕貪污漏稅、利用職權之便謀利等違法犯罪行為。與此同時深化信息公開制度，2006年發布的《基金會信息公布辦法》對信息公開做了詳細的要求，政府應當積極推動信息公開制度的執行，保障社會公眾的知情權與監督權。

3.5 政府應當加強與慈善組織、立法司法機關之間的相互合作

地方政府將各地的慈善事業列入規劃之中，給予各方面的支持，并推動教育、文化、財稅、工會、團委等部門和組織參與到慈善事業。制定相關法律，構建公益訴訟制度，當遇到政府不作為時，公眾可以通過司法手段監督慈善機構運行的相關事項。

慈善事業在當代社會的發展中正發揮著越來越重要的作用，我國的慈善事業雖然起步較晚，但是發展迅速，其中政府發揮了不可替代的作用，正因如此，我國的慈善組織與政府的關系尤為密切 ，但也不利于它的發展。政府應當加通過經濟、法律等手段對其進行監管，加快建立起完善的政府監督機制。

本文認為，只要加快完善政府監管體制，行政、立法、司法工作緊密配合，建立相關法律監察機制，我國的慈善事業必然能夠突破發展瓶頸，逐步走向成熟，充分發揮其在社會收入分配中的補充完善作用，促進社會和諧發展。

主要參考文獻

[1] 武彪. 中美證券投資基金發展比較研究[D]. 上海：上海科學院，2006.

[2] 劉子萱. 我國慈善組織的主要問題、根源及發展對策[D]. 長春：東北師范大學，2012.