土地征收補償相關法律問題研究

吳曉明等

[摘 要]隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設勢在必行。如何調節(jié)城市擴張過程中失地農(nóng)民與政府之間的關系，解決因土地征收引發(fā)的失地農(nóng)民與政府之間的矛盾，已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關注。本文采用比較分析和解釋分析的方法對我國現(xiàn)行土地征收補償制度存在的問題提出了幾點看法，對完善土地征收補償制度提出了幾點建議。

[關鍵詞]土地征收；補償標準；補償程序

[中圖分類號]D922.32；D923.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0176-02

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市擴張速度加快，城市對其周邊區(qū)域農(nóng)村集體所有土地的需求也不斷上升，土地征收成為解決“缺地問題”有力舉措。但問題也隨之而來。

目前，土地征收補償已經(jīng)成為土地征收過程中政府和被征收者之間主要矛盾所在。因征收補償問題引發(fā)的暴力征收、群體上訪、自焚等事件頻頻發(fā)生。嚴重影響了農(nóng)民的生存和農(nóng)村的穩(wěn)定。雖然國家連續(xù)多年在一號文件中指出要深化農(nóng)村土地制度改革，但矛盾并沒有得到解決，一次加快土地征收制度改革，解決因土地征收引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)迫在眉睫。

1 我國土地征收補償存在的問題

1.1 土地制度存在缺陷

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定我國采用的是農(nóng)民的土地“自己管”，城市的土地“國家管”，這樣一種比較獨特、復雜的城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。唯一的農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉化通道由國家壟斷管控。

這種制度導致城市和農(nóng)村完全采用了兩種不同的土地制度，城市的土地由地方政府享有收益權、處置權和出讓權。農(nóng)村集體土地的出讓、處置、收益的權利則由農(nóng)民集體享有。而在農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地時，農(nóng)民只能獲得其土地原用途所獲利益若干倍的補償。只有經(jīng)過政府的征收這種唯一方式，才能使農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，從而進入農(nóng)用地市場。相比較城市建設用地市場，這種由政府絕對嚴格管控的獨特形式造就了兩種土地市場之間的巨大差異。這一制度的特點也正成為征收補償問題的根源所在。[1]

1.2 公共利益范圍不明確

《土地管理法》總則第二條明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。[2]由此可見，滿足公共利益需要的征收行為屬于國家強制行為，可以不經(jīng)過被征收者同意強制征收。因此，滿足公共利益要求成為國家行使征收權的重要前提。但是何為公共利益，國家并沒有對其給予明確的外延和內(nèi)涵。這就導致地方政府為了獲取國有土地使用權帶來的巨大財政收入，打著公共利益的幌子濫用土地征收權，征收無權征收的土地，損害了農(nóng)民的合法權益。正是這種混淆公共利益概念，以公共利益作為濫用土地征用權合法接口的行為加劇了政府與農(nóng)民在土地征收過程中的矛盾。

1.3 補償制度不規(guī)范

根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地按照被征收土地原用途給予補償。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。而三種補償費的計算方式均以該耕地被征收前三年的平均產(chǎn)值為參考。這種計算方式有著明顯的不合理性。被征土地因為其所處地域不同會導致其生產(chǎn)結構的不同，而生產(chǎn)結構的不同固然會使不同地域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值存在較大差異，不考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整后各地域因種植經(jīng)濟作物存在產(chǎn)值差異而是單純的以基本農(nóng)作物的產(chǎn)值計算補償費用，這種做法嚴重損害了農(nóng)民的利益。

隨著農(nóng)業(yè)用地轉化為非農(nóng)業(yè)用地，土地潛在的價值會產(chǎn)生質的變化，土地經(jīng)過開發(fā)帶來的收益與從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的收益會有巨大差距。不考慮因土地用途的變化帶來的巨大升值空間，只按照一般農(nóng)業(yè)用地標準補償農(nóng)民，而且征收補償費分配比例不公平這些都導致農(nóng)民與政府間矛盾加劇，群體上訪事件頻繁發(fā)生。

1.4 失地農(nóng)民缺乏長期有效的社會保障

現(xiàn)金補償作為我國現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償?shù)闹饕绞剑鎸σ虺鞘谢M程加快誘發(fā)的復雜的土地征收環(huán)境也顯得力不從心。土地作為農(nóng)民的衣食來源，一直都是農(nóng)民唯一的生活保障。土地的征收對于農(nóng)民來講失去的不僅僅是土地，更是他們的職業(yè)、生活來源以及生存的保障。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活環(huán)境的改變，現(xiàn)金補償已經(jīng)難以滿足農(nóng)民維持原生活水平的需要，它不再是針對農(nóng)民失地以后解決生存問題的辦法，而是成為掩蓋農(nóng)民失去生活保障與經(jīng)濟發(fā)展需要之間矛盾的臨時對策。隨著現(xiàn)金補償費的消費殆盡，農(nóng)民究竟該如何生存的問題依然存在。究竟如何才能從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，怎樣才能給失地農(nóng)民提供長久有效的社會保障，這些問題法律上并沒有明確規(guī)定。筆者認為，農(nóng)民真正需要的并不是更多的安置補償費，而是切實有效、能滿足失地農(nóng)民生存需要的安置補償措施。

1.5 征收補償程序不規(guī)范

《土地管理法》第四十六條規(guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。筆者認為，征收行為從根本上來看，是一種行政行為，因為處于土地征收法律關系中的政府和被征地者雙方并不具有相等的法律地位，不是平等的民事主體，征收行為具有強制性。這是因為二者之間法律地位的不平等才需要制定出嚴格的程序用來規(guī)范公權力行使的強制行為，否則無法保護私權利的合法利益。而如此含糊的規(guī)定給征收權的濫用創(chuàng)造了空間。

法律規(guī)定了在征地補償方案制定后，被征地所在的縣級以上政府應予以公告，卻沒有要求地方政府在征收補償方案制定時以公告、聽證的方式讓被征地農(nóng)民參與到征地補償方案的制定過程當中。被征地農(nóng)民無法表達自己對征地補償標準、失地農(nóng)民安置辦法等方案的意見。政府只是單方面的定價，不聽取被征地農(nóng)民的聲音，農(nóng)民對已定的方案只能被動接受，必然引起矛盾的激化。雖然先后出臺了一些相應的規(guī)范性法律文件以求對征收程序予以規(guī)范，但在實際操作中補償程序往往流于形式，被征地者的參與權根本無從談起。

1.6 征收補償糾紛救濟制度缺失

《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規(guī)定“涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定可以看出，面對征地補償及安置方案產(chǎn)生的爭議，被征地者并沒有被賦予司法救濟的權利。在征地補償糾紛中，政府既是補償標準的制定者，又是裁決者，對于這種給自己充當法官的行為，與法律本身公平正義原則相違背。

2 完善我國土地征收補償制度的建議

2.1 完善立法體系

目前，我國并沒有制定專門的土地征收法規(guī)，與土地征收及補償?shù)南嚓P法規(guī)只在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等規(guī)范性法律文件中有所提及。應該學習美國、日本等國經(jīng)驗，建立完善的相關法律體系，針對現(xiàn)實征收過程中發(fā)現(xiàn)的問題制定相應的法律制度，對不合理的規(guī)章制度予以修改，做到出現(xiàn)矛盾時有法可依。

2.2 明確公共利益的外延和內(nèi)涵

滿足公共利益作為國家行使征收權的前提條件，明確界定其外延和內(nèi)涵對于國家合理行使征收權具有重要意義。把公共利益的含義列入土地征收實施條例中才能從根本上杜絕征收權的濫用。當然，隨著社會的不斷發(fā)展，公共利益的含義也會發(fā)生變化，這使得我們要不斷完善法律條例，讓土地征收權的行使合理化、合法化。

2.3 制定合理、合法的土地征收補償及針對失地農(nóng)民的社會保障制度

十八屆三中全會提出，要將農(nóng)用地市場與城市用地市場合并，建立統(tǒng)一的建設用地市場。筆者認為，即想通過政府對被征土地用途以及城市周邊建設規(guī)劃的嚴格把關，讓農(nóng)村集體建設用地，與國有土地共同進入建設用地市場，讓二者在公平、公開的環(huán)境下交易。形成統(tǒng)一市場下的土地價格體系，不再以土地被征收前三年平均年產(chǎn)值，這種已經(jīng)嚴重無法反映農(nóng)民現(xiàn)實生活的數(shù)據(jù)作為標準。而是由公開、公平、公正的土地市場為其定價。

通過全面綜合的配套政策措施，落實三中全會中提出的關于農(nóng)村土地制度變革的各項舉措，以多元化的土地征收補償方式調整政府與農(nóng)民之間的利益關系，讓農(nóng)民也可以分享土地增值帶來的收益。農(nóng)民獲得的土地出讓金不再是一次性的收入，避免了因經(jīng)濟增長導致補償金無法給農(nóng)民提供切實可靠的生活保障所引發(fā)的尷尬，而政府也獲得了可持續(xù)的財政收入，給用地企業(yè)也減輕了負擔。這種政府、企業(yè)、農(nóng)民合作共贏的機制必然會為城鎮(zhèn)化建設提供一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

2.4 完善土地征收補償?shù)木葷贫?/p>

近年來，因土地征收補償引發(fā)的政府與被征地農(nóng)民之間的矛盾越來越多，面對政府公告的土地征收安置辦法及補償標準，失地群眾預告無門，加之失地農(nóng)民普遍法律意識淡薄，維權意識較差，如果不能及時出臺相關法律用以維護失地農(nóng)民的合法權益，社會矛盾會被激化。

有關土地征收并補償?shù)木葷贫龋覀儜搮⒄障嚓P法律體系比較完善的國家和地區(qū)的法律制定適用于我國的補償糾紛救濟制度。德國相關法律規(guī)定：對補償金額有爭議的，可以向普通法院提起訴訟。對于違法的征收侵害，公民既可以請求行政法院撤銷對財產(chǎn)的侵害行為，也可以接受該違法行為，并到普通法院提出補償要求。而我國則沒有相關法律條例，只能申請由做出補償方案的政府進行裁決。只有建立健全完備的有關土地征收糾紛的救濟制度，讓失地農(nóng)民可以采用司法途徑避免不合理的征地、補償、安置行為對其合法權益造成傷害。杜絕政府“自己當法官”的不合法行為，才能減少土地征收引發(fā)的糾紛，化解政府與失地農(nóng)民之間的矛盾。

參考文獻：

[1]巴曙松.市場化是土地制度改革主線[N].上海證券報，2013-11-21.

[2]人民出版社.中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].人民出版社，2013.