挑戰與對策：檢察官辦案責任制改革對偵查監督工作的影響

天津市人民檢察院第一分院課題組

2013年12月最高人民檢察院決定在全國7個省份17個檢察院試點檢察官辦案責任改革，要求在檢察業務部門設立若干主任檢察官，以主任檢察官為基礎組成辦案組織，由主任檢察官擔任辦案組織負責人，從而正式拉開主任檢察官辦案責任制改革的序幕。就偵查監督工作而言，此項改革有利于建立符合司法規律的辦案組織，同時也面臨著諸多挑戰，需要在司法實務中研究相應的解決對策。

一、偵查監督部門現行辦案組織形式的實踐分析

本文通過抽取天津市若干檢察院的偵查監督部門作為樣本，采取發放調查問卷和實地開展調研座談兩種方式進行調查統計，受訪的辦案人員認為現行辦案組織形式存在以下幾個問題。

（一）行政審批色彩濃厚，辦案人員缺乏自主性

在三級審批制模式下，辦案人員提出自己的意見后，需要經過部門負責人和主管檢察長的審批。第一，就重大、疑難、復雜案件，辦案人員認為難以決定的，一般會向部門負責人、主管檢察長逐級請示匯報。第二，辦案人員的意見與部門負責人、主管檢察長意見不一致時，通常會順從領導的意見。第三，許多一線辦案人員習慣于依賴于領導，不敢自己做出決定。以上調研結果反映出司法實踐中案件行政審批色彩濃厚，辦案人員自主性不高的問題。

（二）層級過多，辦案效率不高

在原有的辦案模式下，一個案件要經過承辦人—部門負責人—主管檢察長三個層級，復雜的案件還要向檢察長匯報，特別復雜還要請示上級院偵查監督部門。大量的請示匯報擠壓了辦案人員的時間，也帶來了空前的壓力。由于審查逮捕的時間只有七天，除去周六周日實際辦案期限只有五天。辦案人員通常還要給部門負責人和主管檢察長留一到兩天的時間，辦案時間更加捉襟見肘。在此種情況下層層請示匯報雖然有利于保證辦案質量，但辦案效率卻難以得到提高。

（三）辦案責任的承擔不明晰

根據我們的調查統計，有32%的受訪辦案檢察官認為現有三級審批制辦案責任不明晰。以審查逮捕案件為例，逮捕權是最嚴厲的強制措施，《刑事訴訟法》規定逮捕的決定由檢察長做出。按照“誰決定、誰負責”的原則，捕與不捕最終由檢察長決定，理應由檢察長承擔案件責任。但檢察長的決定建立在辦案人對案件事實和證據審查的基礎上，辦案人前期對案件的梳理，對案件問題的發現，會影響到檢察長對案件的判斷。在此種情況下，決定者的判斷建立在辦案人的前期審查工作上，出現錯案不易分清責任。

（四）三級審批制出現形式化的傾向

根據我們在10個基層檢察官偵查監督部門的走訪調研，高達37%的主管檢察長習慣于聽取科長、承辦人的意見直接做出逮捕決定，而不審閱案卷。出現這一結果的原因有二：一是基層檢察院案件太多，這些案件全部由主管檢察長進行審批，顯然無法做到每案都閱卷;二是審查逮捕案件時間短，到主管檢察長手里的案件最少的只有半天時間，極端情況下在半天時間內主管檢察長手中有四五個案件要審批，無法充分審閱案卷。在很多案件中，主管檢察長僅詢問部門負責人案件是否存在問題后直接做出決定，三級審批制出現形式化的傾向。

二、推行主任檢察官辦案責任制改革面臨的挑戰

（一）基層檢察院偵查監督部門案多人少的矛盾較為突出

我們對天津市10個基層檢察院偵查監督部門進行走訪調研發現，大多數偵查監督部門只有10名左右的人員，除去科長、副科長、內勤以外，正常辦案人員只有5—6名，且承擔日常辦案工作的多為35歲以下的年輕人。而這些單位年辦案數量在300—400件左右。由于人員不足，許多剛入職的書記員也如同其他的辦案人員一樣正常輪案、辦案，案多人少的現象較為普遍。主任檢察官辦案責任制改革后，辦案人員拆分組成新的辦案組，原來在實際中獨立辦案的書記員將成為主任檢察官的助手，這樣將會加劇案多人少的矛盾。

（二）偵查監督部門案件類型多種多樣，不利于統一實行主任檢察官辦案責任制

就偵查監督工作而言，可以劃分為“一體兩翼”，“一體”即審查逮捕工作，“兩翼”即立案監督工作與偵查活動監督工作。除上述案件類型以外，偵查監督業務還包括延長偵查羈押期限案件的審查、重新計算偵查羈押期限案件的審查。一般而言，審查逮捕工作期限較短，要求辦案人員在證據尚不完善的情況下做出是否逮捕的判斷，對辦案人員的業務能力有較高的要求。立案監督工作需要面對不同層次的申訴人，對辦案人員的社會閱歷要求較高。偵查活動監督工作涉及到公安機關與檢察機關的相互協調，要求辦案人員有較強的駕馭偵捕雙方關系的能力。在司法實踐中，審查逮捕的工作量通常要占偵查監督部門工作量的80%以上，這與公訴工作有很大區別，這一點在改革中應當予以充分考慮。

（三）主任檢察官的職業保障是否完備直接影響辦案人員的工作積極性

解決檢察干警最為關心的切身利益問題，才能有效的形成激勵機制。高達84%的受訪檢察官關心改革能夠增加獎金和補貼、提高職級等問題。曾經推行的主訴檢察官改革，突出問題是沒有給予主訴檢察官相應的待遇。主訴檢察官辦案津貼在國家陽光工資改革中被取消，由于職級數額的限制，主訴檢察官也不能享有相應的職級待遇，故主訴檢察官在承擔巨大責任和壓力的同時，沒有獲得相應的職業保障，最終導致改革流于形式。

三、對策建議

（一）設立精簡高效的主任檢察官辦公室，探索建立繁簡分流的案件辦理程序

主任檢察官辦公室的構成必須符合精干高效的原則。鑒于案多人少的矛盾，我們主張主任檢察官辦公室人員應當控制在4名為宜。主任檢察官辦公室由三類人員構成：主任檢察官1名、檢察官2名、書記員1名。主任檢察官是辦公室的負責人，是辦案的第一責任人。其他檢察官在主任檢察官的指揮下具體辦案，對主任檢察官負責。書記員輔助主任檢察官和檢察官辦案。案件以主任檢察官辦公室為單元進行輪案，主任檢察官協調本組織的辦案活動，檢察官和書記員協助主任檢察官辦案。同時，我們主張檢察編制向一線辦案部門傾斜，將有良好職業素養、較強業務能力和豐富實踐經驗的辦案人選任為主任檢察官，給予其高于一般辦案人員的待遇，發揮好其主動性和積極性。探索建立繁簡分流的案件辦理程序，對于較為簡單的案件通過快速審查，提高辦案效率。

（二）堅持合理授權，主任檢察官根據檢察長的授權辦案

根據不同的案件類型，合理劃分主管檢察長和檢察官之間的權限，有利于形成運轉協調的辦案組織形式。第一，就審查逮捕工作而言，該項業務占據偵查監督工作的八成以上，而審查逮捕工作難易程度導致的工作壓力不同，對于事實清楚、證據較為完善的審查逮捕案件可以授權主任檢察官決定，對于重大、疑難、復雜案件，或者涉及到捕與不捕、罪與非罪的案件仍由主管檢察長集中行使決定權。第二，就立案監督和偵查活動監督工作而言，兩項業務關涉是否會引起信訪問題，以及與公安機關的協作關系，且兩類案件數量不多，建議上述案件都由主管檢察長決定，不宜授權主任檢察官決定。第三，就延長偵查羈押期限案件、重新計算偵查羈押期限案件，由于案件類型本身并不復雜，建議授權主任檢察官予以決定。

（三）主任檢察官辦案責任制改革應當提供更多的職業保障

在人財物提高到省級檢察官統一管理后，檢察機關在職級待遇方面具有自主性，有利于改革的整體推進。提高主任檢察官的職業保障，提升該職位的吸引力，我們認為可以從以下三個方面著手：首先，在職級政策方面，主任檢察官可以享受部門副職待遇，并獲得較為優先的發展機遇。其次，在特殊津貼方面，可以申請人事部門、財政部門的支持，恢復主任檢察官辦案津貼的制度。第三，設定考評機制，獎懲分明，加強對案件的日常檢查與督促，明確錯案責任追究制，切實做到獎懲分明。