小議土地節約集約利用

王義秦 邴起山

近年來，隨著工業化、城鎮化快速發展，人地矛盾尖銳。鄧小平同志曾講過，“農村蓋房要有新設計，不要老是小四合院，要發展樓房。平房改樓房，能節約耕地”。胡錦濤總書記在人口環境資源座談會上指出：國土資源工作要按照節約型社會的要求，全面落實土地管理的各項措施，節約和集約用地；切實保護耕地特別是基本農田。

我國人多地少，耕地資源稀缺。建設用地矛盾突出；房價上漲，引發群眾搶建房子。亂占濫用耕地現象十分嚴重，珍惜土地、節約集約用地的意識相當薄弱。當前我國正處于率先基本實現現代化的關鍵階段，既面臨難得的新機遇，也面臨資源環境約束日益加劇等新難題。那么該如何轉變土地利用方式，推進節約集約用地，努力實現土地資源效益最大化呢？筆者提出一點個人看法，期望專家批評指正：

一、要充分認識節約集約用地的重要性和緊迫性

節約集約用地，是相對于浪費和粗放用地而言的，主要包括三層含義：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省土地，千方百計不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。推進節約集約用地，是保障發展用地需求的根本途徑。我國人口多，耕地少，后備耕地資源更少，在工業化、城鎮化快速發展的今天，要努力解決好土地粗放利用與建設用地供應能力的矛盾，傳統的經濟增長方式與保護耕地的矛盾，必須大力推進節約集約用地。節約集約用地是嚴格土地管理的重要環節，是緩解我國土地供需矛盾的必然選擇，是調整經濟結構，轉變經濟增長方式，建設節約型社會的緊迫任務，各相關部門必須站在加快實現“兩個率先”宏偉目標和創建和諧、節約型社會的戰略高度，充分認識節約集約用地極端重要性，增強責任感和緊迫感，進一步深化土地管理和相關制度改革，落實各項政策措施，努力創建節約集約用地的長效機制。

二、要強化規劃控制，優化土地利用布局

嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，控制建設用地規模和土地供應總量。各類與土地利用相關的行業規劃的編制和實施，必須與土地利用總體規劃相銜接。要加強村鎮規劃，按照有利生產、方便生活的原則，逐步調整鄉村結構，優化布局。

三、要努力盤活利用存量土地

推進節約集約用地，解決土地供需矛盾，要著重在提高現有土地利用率上下功夫，把節約土地放在首位。

（一）鼓勵利用存量土地。凡利用存量土地進行開發建設的，各地區可根據本地實際，制訂減免城市基礎設施建設配套費等鼓勵政策。鼓勵增資擴建，凡工業用地在符合計劃、不改變用途的前提下提高土地利用率的，不再收取或調整土地有償使用費。

（二）要按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地。各相關部門要嚴格按照要求，加大對閑置土地的處置力度：

（三）積極開展城鄉建設用地整理。要按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的原則，結合土地利用總體規劃修編，統籌安排，合理調整城鄉建設用地的規模和空間布局。積極引導、推行零散村向中心村和小城鎮集中，鄉鎮企業向工業集中區集中和耕地連片集中等“三集中”工作，以“集中”促“集約”。重點開展城區中心區、城郊結合部、鎮郊結合部和農村居民點用地整理工作，鼓勵遷村并點，建造多層和公寓式農民住宅，積極引導農村居民住宅逐步向小城鎮和中心村集中。對因國家、集體建設拆遷安置需要建設住宅的，對土地整理涉及村民建設住宅和農民新村建設的，應當統一建設農村住宅小區。有條件的地區，在符合土地利用總體規劃的前提下，經政府同意可申請一定數量的建設用地周轉指標，嚴格管理，封閉運行、到期歸還，專項用于農村土地整理的拆舊建新。通過整理凈增加耕地的，經省級國土資源部門驗收后，在用地計劃總量控制下，按一定比例折抵建設用地指標。

土地整理、置換有利于促進城鄉統籌發展，推進土地節約集約利用，是一項復雜的系統工程，各相關部門要密切配合，完善培訓就業、社會保障、安置補償等各項配套政策，堅持公開、公平、公正的工作程序和聽證制度，保障土地整理、置換工作健康有序發展。

（四）加強農村宅基地管理。合理規劃農村居民點的數量、范圍、規模和布局。要優先使用村內空閑地、老宅基地和未利用土地，凡村內有空閑地、未利用老宅基地的，不得批準新增宅基地占用耕地。堅決貫徹“一戶一宅”和“拆舊建新”的法律規定，宅基地面積不得超過省人民政府規定的標準。

四、要促進各項建設節約集約用地

嚴格執行國家產業政策。區發改、經貿、建設、規劃、國土等部門應嚴把項目預審關，不得批準新建禁止類項目，要從嚴控制限制類項目的數量、布局和用地規模、嚴格限制占用農用地。要建立建設項目節約集約用地評價體系，強化建設項目用地管理。項目單位編制項目建議書、可行性研究報告時，應增加土地節約集約利用的內容。編制初步設計、施工設計方案，必須執行土地使用標準，嚴格控制用地規模。區國土資源部門要會同區有關開展建設項目節約集約用地評價，按照建設用地定額指標嚴格有關，對設計方案不合理，占地規模過大，達不到節約集約用地要求的建設項目，不得批準立項和批準用地。

五、規范流轉，促進節約集約利用

利用好大量的集體建設用地是節約集約用地的重要方向，各相關部門要積極開展集體建設用地使用權的流轉工作。村莊、集鎮、建制鎮中，符合規劃，權屬明晰，界址清楚，已經依法批準為建設用地的集體土地，可依法確定給單位或個人有償使用。在符合村鎮規劃的前提下，集體建設用地使用權允許以轉讓、出租、作價出資（入股）等方式流轉，也可以設定抵押。集體建設用地確定給單位或個人使用，應當依法報經區人民政府批準，辦理土地登記。嚴禁擅自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。嚴禁用于商品住宅開發。嚴禁城鎮居民到農村購買、租賃宅基地。不符合村鎮建設規劃的農村集體建設用地，不得以流轉方式再確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構筑物，不得改建、重建、擴建，同時，可以采取復墾、空間置換方式，給予盤活。

集體建設用地確定給單位或個人使用，有條件的應當進入土地有形市場公開供應，屬于商業、旅游、娛樂等經營性用地的，應當采用招標、拍賣或掛牌方式供應。

集體建設用地流轉，應當依法簽訂書面合同。集體建設用地使用年限由土地所有者和使用者協商確定，但不得超過同類用途國有土地使用權出讓的最高年限。

六、加強執法監察力度，確保政策到位

必須加強土地執法監察力度，嚴肅查處各類土地違法案件。對違法案件，要加大處罰力度，該拆除的必須堅決拆除，該收回的必須嚴格依法收回，該追究到相關責任人員的必須嚴格依法追究，真正做到查處一起，震懾一方；從而確保節約、集約用地的政策能真正落實，營造公正、公平的用地環境。

（作者單位：鞍山市土地征用整理事務處）