公租房建設的國外經驗及借鑒

王雅玲

摘要：公租房能夠解決城鎮中“夾心層”的住房問題，但其建設中也面臨著嚴重的資金問題；如何多渠道籌集資金，讓公租房建設進入良性循環，成為擺在地方政府面前的一道待解難題。分析國外公租房建設中的成功經驗，解析我國公租房建設中的現有資金來源，結合實際提出應用PPP模式解決公租房建設中的資金問題。

關鍵詞：公租房；資金來源；PPP模式

中圖分類號：F293.3

一、公租房建設的現狀

目前我國城鎮中“夾心層”群體的住房問題是最嚴重的，因為他們達不到申請廉租房標準，不能買經濟適用房或限價房，也買不起商品房，盡管目前的房地產市場和住房保障體系不斷發展完善，有這樣一部分人群依然處在這個體系之外，因此各地政府積極探索新型的住房保障模式，正是在這種背景下，公租房作為完善中國城鎮住房保障制度的一種創新實踐應運而生。公租房定位于以社會救助為主，面向全社會、符合一定條件的、存在階段性住房困難的、有穩定職業的城市常住人員提供，公租房的建設將使更多的住房困難群體成為最大的受益者。我國也出臺了一系列發展公租房的相關政策來推動公租房在全國范圍內加快發展。

2009年，住房和城鄉建設部正式提出，把發展公共租賃住房作為保障型住房的方式之一，要加快公共租賃住房建設，首次對“夾心層”的住房問題給出了清晰的解決路徑。2010年，由住房和城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》正式對外發布。2011年，國家有關部門發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，要求大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設。2012年，住房和城鄉建設部組織全國26家設計單位及大專院校，由中國建筑標準設計研究院牽頭編制了《公共租賃住房優秀設計方案匯編》，這是我國首個全國性的公租房設計指導方案。

我國“十二五”期間將建設3600萬套保障性住房。其中，2011年開工建設1000萬套和2012年開工建設700萬套保障房。因為公租房在建設過程中資金投入大、回收周期長、利潤少，隨著大批公租房的開工建設，資金問題日益嚴峻。當前，財政補貼是公租房建設的主要資金來源，但是這樣地方政府負擔很重。因此，對于地方政府來說，如何多渠道的籌集資金，就成了一個重要的研究課題。

二、國外公租房建設中的經驗分析

本部分主要介紹韓國、美國、日本和新加坡的公租房建設模式，具體分析如下。

（一）韓國模式

韓國模式是“政府引導，融資支持，企業運作，定向供應”，其中“政府引導”是指韓國政府營造了一個充分的政策環境，給予了相應的土地、金融政策、財稅方面的支持以降低租金水平。“融資支持”是指以國民住宅基金為主體的公共住房金融體系提供長期穩定的融資渠道。“企業運作”是指在韓國的公共住房建設中，大韓住宅公社（KHFC）和民間企業，同時提供公共住宅的管理和維護，承擔主力作用。“定向供應”是指韓國基于強制住房合同預購賬戶制度和嚴格的住房檔案制度的“一戶一宅”制，確保公租房切實受用于中低收入家庭。韓國公租房的發展政策對于我國當前的公租房體系的發展政策制定有著借鑒意義，尤其在融資支持方面具有不少獨到的經驗，在國際上也令人矚目。

（二）美國模式

美國模式是“政府信用支持，金融機構為核心”，以政府（包括聯邦住房管理局、退伍軍人管理局等擔保機構）提供信用支持為基礎，金融機構（包括商業銀行、儲貸機構、抵押貸款銀行、聯邦國民抵押協會和聯邦住房抵押公司、投資銀行、保險公司、信用評級機構以及抵押服務機構）為核心，通過金融保障體系吸引社會資本。另外又具有完備的住房保障體系，一是有完善的法律法規，先后頒布了《合眾國住房法》、《國民住宅法》以及《開放住房法案》等多部法律；二是有財政補貼，財政撥款向低收入家庭提供住房補貼和資助建設；三是提供金融支持，在利用政府信貸杠桿，提供低息貸款和稅收信貸的同時，通過住房抵押貸款一、二級市場為住房需求者提供信用支持，并建立保險機制，保證了市場運作的信心和穩定性。

（三）日本模式

日本模式是“政府市場共同主導”，政府機構（政府機構以建設省住宅局統管下的住宅都市整備公團和地方住宅供給公社為主體）負責保障性住房的供應，金融體系（以中央銀行為領導，民間金融機構為主體，政策性金融機構為補充）提供融資支持。住宅都市整備公團和地方住宅供給公社通過直接建設或購買、租用民間團體建設的住宅獲得房源，由其向中低收入群體出售或出租，民間金融機構則為住房建設和購買住房發放貸款，住宅金融公庫同樣為此提供長期低息資金，并向建造出租用住宅的土地所有者提供貸款，同時為民間住房信貸機構提供貸款保險。

另外也具備完備的住房保證政策，一是有健全的法律體系，政府先后頒布了《住房金融公庫法》、《公營住宅法》以及《日本住宅公團法》等40多部法律法規；二是提供財政補貼，有政府財政撥款和投資性貸款兩種；三是有金融支持，大藏省通過郵政儲蓄、保健年金和國民年金為公團、公庫籌集資金，并給予1%～2%的貼息，同時，公團、公庫也可在政府擔保下發行住房債券。

（四）新加坡模式

新加坡模式是“政府主導”，政府機構（中央公積金局和建屋發展局）兼具投資建設職能，通過公積金儲蓄為核心的住房金融體系籌資。中央公積金局通過購買中央政府債券將公積金歸集款轉給政府的中央投資局，這些資金再以貸款和津貼的形式進入建屋發展局的賬戶，由其統一進行租屋的建設和銷售。另外也具備完備的住房保障政策體系，一是《中央公積金法》；二是完善的進入標準和退出機制。

三、國內公租房建設中存在的資金問題

目前國內的公租房建設中，面臨的最大問題就是資金問題，現有如下五種資金來源：

一是財政資金方面。受中央撥款和當地政府財政經濟狀況等因素制約，財政投入仍是公租房建設資金的主要來源，具體包括中央財政的補貼、地方財政支出（含土地凈收益的10%），具體使用方式是直接投資、資金注入、投資補助、貸款利息等。但是考慮到財政預算資金和土地收益計提難落實，其沒有辦法無法完全滿足公租房建設所需資金。并且公租房作為租賃式保障性住房的一種，一次性投資大，回收期很長，而政府財力有限，完全依靠當年的財政收入很難實現“十二五”的建設目標。

二是銀行貸款方面。地方建立融資平臺通過貸款方式為保障性住房建設提供資金支持。但銀行貸款受市場環境影響較大，當下銀根收緊，貸款量有所減少，基于低收益率和風險的考慮，地方和企業獲取銀行授信難度大，且承擔的利息負擔比較重。

三是利用住房公積金增值收益和貸款支持公租房建設方面。由于公積金需優先滿足職工提取和貸款要求，投資公租房風險大，操控能力差，在不影響職工計提和貸款需要的前提下，可適當利用公積金貸款支持公租房建設。

四是利用保險基金方面。其缺點是風險大，回報率低，且周期長是保險基金參與公租房建設的難點。

五是房地產信托、債券、基金以及一些承建公租房的企業發債等方面。企業就公租房建設發債的規模，目前看都不大，并且此前地方債銷售狀況并不好，公租房債券作為地方政府債券的一種，其前景難以樂觀，效果還有待觀察。

四、經驗借鑒

總結各國的保障性住房融資模式，可以看出都是依賴于政府和市場的共同力量，只是各個國家根據市場的發達程度，各有所側重，市場發達的國家與地區，依靠市場的力量多一些，金融機構和社會投資主體發揮了主要作用；市場欠發達的國家與地區，依靠政府的力量多一些，政府支出和住房公積金發揮了主要作用。中國的市場化程度越來越高（依據樊綱和王小魯的市場化指數），所以在公租房的資金來源方面，市場發揮的力量應該越來越大。本文認為可以將PPP模式引入到公租房項目的開發中，所謂的PPP模式，即公共政府部門與民營企業合作模式，是在公共基礎設施項目中發展起來的，以參與各方“多贏”為合作理念的項目融資與實施模式，有助于使我國住房市場供應格局呈現多層次、多目標的綜合配套形態，有助于緩解現階段房地產市場的供需矛盾，能夠促進整個社會和諧穩定與房地產市場健康繁榮。

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（編輯：許麗麗）