城市病背景下北京社會公共服務發展路徑探討

摘要：在“城市病”背景下需要重新審視社會公共服務的“雙刃劍”屬性，根據城市的經濟社會環境協調發展的需要，社會公共服務的發展必須考慮“回應性”、“公正性”、“非歧視性”、“正當差別性”、“價格公正”和“地區承受力”等原則。結合北京實際，北京社會公共服務發展可以通過布局優化、多元供給、精細管理、標準提升等幾大路徑來實現。具體而言，可以采取公共教育服務的“建、遷、調、控”策略；醫療衛生服務的“建、控、試”策略；社會養老服務的“遷、調、擴”策略；公共交通服務的“建、調、擴、管”策略；住房保障服務的“擠、調、控”策略。

關鍵詞：城市病；北京；社會公共服務；發展路徑

中圖分類號：F299.27；C916

北京作為一個特大型城市，其人口規模日益擴大從而引發“城市病”，城市發展與人口、資源、環境之間的矛盾日益凸顯，北京城市全面協調可持續發展的根基被侵蝕。調控人口、合理配置資源、環境友好型發展已經成為北京需要迫切解決的問題。盡管在以人為本的執政理念下，社會公共服務是保障和改善民生的基本著力點，但也并不意味著可以超越區域發展的水平和承載力，而盲目追求過高的社會公共服務供給水平。這樣不僅不會帶來城市發展的持久動力和民生的有效改善，還可能因為公共服務的超高水平供給而吸引過多的人口流入和不均衡分布，使得城市公共資源重新分配而造成的資源相對緊張、區域財政壓力過大，并損害其經濟發展積極性。同時，還可能會加大環境負擔，以及增加社會不穩定因素。由此而言，社會公共服務的發展路徑選擇必須考慮其“雙刃劍”屬性，必須結合北京發展的階段性特征和人口資源環境協調發展的需要，確定發展原則、目標與舉措。

一、社會公共服務的“雙刃劍”屬性

根據《北京市“十二五”時期社會公共服務發展規劃》，社會公共服務是指社會發展領域中的公共服務，是以滿足公眾基本需求為主要目的、以公益性為主要特征、以公共資源為主要支撐、以公共管理為主要手段的公共服務。社會公共服務主要包括公共教育、公共衛生和基本醫療、就業服務、社會保障、社會福利和社會救助、公共文化、公共體育、公共安全、養老服務、公共交通、住房保障等11項內容。社會公共服務的重要性已經獲得廣泛共識，從學術界到實踐界都認為社會公共服務是人的發展的基本前提和重要條件，是直接影響人類發展的重要因素。與此同時，社會公共服務不僅能夠通過再分配功能促進社會公平，而且總體來看還具有促進經濟發展的重要作用。但是，另一方面，社會公共服務具有“雙刃劍”屬性，并非越多越好，過多的社會公共服務可能會帶來社會稅負的增加、人們工作積極性降低以及區域人口過度聚集、環境惡化、公共交通不堪重負等諸多“城市病”。

第一，社會公共服務配置對人口流動具有較強的導向作用。社會公共服務資源配置可能會產生“馬太”效應，造成強者愈強、弱者愈弱的局面，加大公共服務差距，使得資源集中度提高，人口流向固化。而優質的社會公共服務資源對人口流動會產生較強的吸引作用，較高的社會公共服務標準的落實或提升會對人口流動產生導向作用。可以說，一方面，由于人具有趨利避害性和經濟人屬性，一般都會選擇具有較為優越公共服務水平的地域以及有利于自身生存和發展的環境。因此，社會公共服務資源的空間布局可以起到對人口流動的引導作用；另一方面，社會公共服務資源的不均衡配置可能造成人口過度集中和非均衡流動的惡性循環。如果對上述效應不加以重視并合理調整，則會增加人口壓力，加劇人口資源環境不協調程度。

第二，社會公共服務發展滯后會影響城市發展戰略的實施。特別是在城市開發建設和新城建設過程中，如果不重視社會公共服務基礎設施的建設和配置，那么社會公共服務就可能成為新城人口承載的一塊“短板”，導致新城地區人口承載力低于規劃設計，難以發揮其疏解城市中心區人口、吸納新的城市就業人口的作用，制約其優化城市空間布局和緩解城市人口資源環境矛盾。

第三，社會公共交通服務在城市不同區域之間架設起人口大規模流動的“導管”，具有“虹吸”效應。城市的地鐵、公交等公共交通服務越發達、越便利、越完善，對城市人口出行的吸引力越強，越有利于改善城市人口資源的配置，越有利于改善環境。

因此，社會公共服務存在一個最優供給水平的問題。最優社會公共服務水平受一個區域的發展階段特征影響，與其經濟發展水平、技術水平、人口及人力資源結構、資源與環境條件等息息相關。因此，社會公共服務發展路徑的選擇必須從區域的經濟、社會、環境的協調、可持續發展出發。

二、社會公共服務發展的原則

如前所述，促進區域的經濟、社會、環境的協調、可持續發展是社會公共服務發展的根本出發點。因此，社會公共服務的發展必須處理好以下幾個關系：

（一）處理好“回應性”原則和“公正性”原則的關系

“回應性”是政府在公共管理中對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程。“公正性”是社會公共服務均等化的根本價值導向，要求公共服務是滿足全體公眾基本需求的服務。“回應性”要求政府及時感知公眾的需求，并盡快作出回復，但并不代表一定能提供服務和滿足所有公眾的需要，社會資源的有限性決定了政府難以回應每個公民的每個需求。“公正性”則要求政府最大限度供給公共服務，實現社會公共服務均等化。二者都是政府在公共服務中堅持的原則，但很多時候是不能同時無條件滿足的。

（二） 處理好“非歧視性”原則和“正當差別性”原則的關系

對于接受服務的公民而言，他們的基本權利是平等的。因此提供公共服務必須是“非歧視性”的，即公共服務的質量和內容不能因為服務對象的年齡、性別、種族、宗教信仰、地區差異、受教育水平、社會地位與聲望等因素的不同而不同。

但是，與此同時，“非歧視性”并不是要求對整個社會的所有人都必須提供同樣的服務，而是要在滿足全體人民社會公共服務需求的基礎上，還要滿足不同消費群體的差異性需求。尤其是要引導公民形成正確的消費觀，即公共服務需求不能超越國情、區域資源稟賦和個人實際情況。

（三）處理好“價格公正”原則和“地區承受力”原則的關系

和其它產品一樣，任何公共產品都承擔著一定的生產成本。因此，在某些公共服務的供給過程中，需要收取一定的費用，以保證公共服務的不斷供給。但是，公共產品的公共特性決定了其生產的動機不同于私人產品的生產，即不是為了追求最大的利潤，而是為了滿足公眾的需要。所以公共產品的定價不能完全由市場來定價，而是由政府在一定范圍內進行指導定價。因此，作為公共產品的公共服務“價格公正”有兩層含義：一方面，要考慮地區生產和提供公共服務的成本和承受能力，不能超越區域的經濟發展水平和承受能力來提供公共服務；另一方面，政府也要考慮到社會公眾的承受能力，為了保障低收入人群都能享受基本的公共服務，政府可以通過稅收和補貼等手段來補貼私人部門，確定一個公正的價格。

（四）處理好“社會可接受性”、“經濟可接受性”和“政治可接受性”的關系

區域或城市是由政治、經濟和社會幾個子系統組成的巨系統，社會公共服務在政治、經濟、社會三個維度都發揮作用，公共服務不僅可以影響社會公平、經濟效率，還可能影響政治穩定。社會公民可容忍的社會公平程度就是公共服務的“社會可接受性”。公共服務可能是公共領域資源分配的一種矯正，也可能起到逆向調節作用，造成地區間公共服務差距加大，影響社會公平。社會資源的再分配效率與各個區域的承受能力反映的是公共服務的“經濟可接受性”。在現代市場經濟條件下，勞動力、資本和商品極有可能因為地區間的公共服務水平存在較大差異而非正常的流動，造成地區間資源的低效或無效配置。還有可能會對富裕地區的財政利益造成大的損害，嚴重挫傷其發展經濟的積極性，從而在整體上降低經濟效率。“政治可接受性”是指某一時期內公共服務提供過程中的公平與效率之間的替代關系是否為大部分地方政府和社會成員所接受。從歷史上看，許多國家都把公共服務均等化作為抑制分裂、維護或促進國家統一的一個重要政治手段。因此，社會公共服務的發展必須處理好“社會可接受性”、“經濟可接受性”和“政治可接受性”的關系。

三、北京社會公共服務發展的路徑選擇

當前，在“城市病”背景下，北京社會公共服務的發展應該服務于北京人口資源環境協調發展這一核心要求，不斷實現社會公共服務供給充足、資源布局合理、供給方式高效、質量顯著提升這一目標，表現在以下方面：

首先，以社會公共服務的優化緩解北京人口壓力。當前北京人口壓力的核心是流動人口增長過快且分布不均衡，造成這些問題的主要原因在于資源配置不均衡。社會公共服務資源配置是總體資源配置的重要組成部分，通過公共服務資源的優化配置，吸引人口有序流動，可以緩解中心城區的人口壓力，促進人口布局隨社會公共服務資源布局的均衡化發展而不斷趨于均衡。

其次，以社會公共服務的優化提高北京資源利用效率。使公共財政、土地等資源向社會公共服務領域傾斜，保障有限的資源首先用于滿足民生需求。在公共服務領域形成與周邊地區的優勢互補和資源共享機制，實現資源的有益補充。通過在社會公共服務領域盤活存量資源、整合增量資源，并將相應的集約式發展效應擴大到城市巨系統的各個領域，提高總體資源的利用效率。

最后，以社會公共服務的優化促進北京環境治理。在水環境、大氣環境、固體廢棄物排放等問題上加大公共治理力度、增加投入、完善公共服務。在強化市民意識的基礎上，形成民眾、政府、企業等共同治理的局面。特別是構建“京津冀”區域間環境聯防聯控體系，制定和落實具體的工作方案，特別是要形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。

因此，根據以上論述，可進一步探討北京社會公共服務的發展路徑，主要包括以下四大路徑：

（一）布局優化路徑

社會公共服務資源的空間布局直接關系到社會公共服務均等化的實現程度、社會公共服務的供給質量，并對人口流動具有較明顯的引導作用，因社會公共服務布局不合理導致的人口無序流動和過度聚集又會連帶產生資源緊張和環境惡化問題。因此，優化社會公共服務資源布局是北京社會公共服務促進人口資源環境協調發展的重要策略之一。當前，必須進一步完善社會公共服務資源的空間布局，疏解核心區和人口密集區的公共服務資源，以此來促進人口的流動和分布均衡化。應重視社會公共服務基礎設施的建設，發揮新城疏解城市中心區人口，吸納新就業人口的作用，從而通過城市空間布局優化，緩解城市人口資源環境矛盾。

（二）多元供給路徑

社會公共服務的供給模式直接關系到服務質量，公共服務的財政投入模式決定了公共服務的供給能力和資源布局調節能力。而通過公共服務的供給主體多元化，有利于滿足多元需求，避免人口聚集。第一，應明確重點公共服務領域的中央與地方事權、財權。明確中央委托、中央與地方共擔、地方負責的重點社會公共服務領域，分別制定標準和政策，推進社會公共服務合理供給，以促進人口資源環境協調發展；第二，應吸引民間資本參與社會公共服務建設。建立政府主導、社會參與、機制靈活的多元公共服務供給模式，充分利用市場機制，采用購買服務、合約出租、特許經營、投資補貼、貸款貼息等方式，支持和引導民間資本參與公共服務的投資、建設、管理和運營，形成多元參與、有序競爭、形式多樣、成本低廉的公共服務供給體系。

（三）精細管理路徑

社會公共服務是城市運行中不可或缺的重要組成部分，通過管理的精細化可以促進城市管理的精細化，以及城市系統發展的科學有序化。首先，建立一套社會公共服務的標準化體系。根據北京市發展的階段性特征和社會公共服務需求變化，制定符合人口資源環境協調發展要求的社會公共服務評價指標和相應的標準；其次，組建一個綜合協調機構，一個能夠綜合考慮人口資源環境協調發展的綜合協調機構，具體負責北京市社會公共服務發展中面臨的各種問題； 最后，構建一系列管理手段和政策體系。社會公共服務促進人口資源環境協同發展問題是一個諸多問題的集合體，因此需要法律、市場、行政手段的共同作用、協同作戰，形成一個政策體系。

（四）標準提升路徑

依據社會公共服務的標準體系要求，參照世界城市的公共服務標準水平，并根據經濟社會的發展不斷修正和提升社會公共服務的標準。首先，通過社會公共服務標準的提升，促進優質資源的聚集和合理分布。高標準的社會公共服務要求必然要求更高的投入和更多資源的支撐，促使優質資源更高效的聚集，以及在各個社會公共服務領域和區域的分配；其次，通過各個功能區社會公共服務標準的趨同化以及制定更高的標準，促使社會公共服務均等化進程的推進。社會公共服務在城鄉之間、不同區縣之間越發趨同化發展，將會弱化人口在中心城區聚集的趨勢，也可以緩解交通壓力，減輕環境污染；最后，通過社會公共服務標準提升，將會促進社會公共服務的生產和供給模式的創新發展與之相適應。在生產和供給模式創新的過程中，又會促進資源利用效率、加速集約式發展進程，形成社會公共服務與人口資源環境的良性互動格局。

四、北京社會公共服務發展的措施建議

公共教育、公共衛生和基本醫療、養老服務、公共交通和住房保障等5個領域是當前北京社會公共服務發展的重點領域。因此，本文將以這5個領域為例，根據上述社會公共服務發展路徑提出一些措施與建議。

（一）公共教育服務的“建、遷、調、控”策略

當前北京市公共教育發展的主要問題是學校和師資的缺口大，教育資源布局不均衡等。因此，進一步優化公共教育可通過“建、遷、調、控”策略來實現。

第一，建新學校。在人口相對集中、教育資源相對薄弱的區域優先規劃建設幼兒園及中小學學校，依法保證新城、新建小區和危改拆遷地區配套教育設施的建設。

第二，學校外遷。加大高校外遷力度并加快進程。完成高校布局的北部高校集聚區、南部高校集聚區和東部大學集聚區的“三區”建設。繼續探索本科教育外遷到市外周邊地區發展的路徑，減少中心城區就學人口壓力。

第三，控制核心區高校規模。一方面，控制核心區高校的招生規模，嚴格執行生均教育資源的招生標準，避免高校盲目擴張帶來的人口流入壓力；另一方面，嚴格控制核心區新增高校，原則上不再批準在核心區新建各種性質的高校。

第四，調整教育政策。強化各級政府的公共教育服務職能，形成普惠便利的公共教育服務體系。加快推進城鄉教育一體化機制建設，推進區域間公共教育服務均等化。

（二）醫療衛生服務的“建、控、試”策略

由于北京市醫療衛生服務存在醫療衛生資源分布不均衡、結構不合理、使用效率不高等問題，需要科學配置資源總量、優化完善資源結構、提高醫療服務體系的整體效能，使群眾能夠就近、方便、快捷、有序地享受到所需的醫療服務。

第一，配建新的醫療衛生服務機構。主要用于三類需求：一是新建醫療衛生服務機構和設施用于滿足區域醫療中心、康復醫院和護理院以及供需矛盾突出的薄弱專科發展需要；二是建設醫務室，滿足外來務工人員等流動人口的基本醫療衛生服務需求；三是鼓勵社會興辦符合政府支持方向的非營利性醫療機構，滿足社會高端就醫需求。

第二，控制中心城區公立醫院建設規模。城市五環路以內不再新建和擴建各級公立綜合醫院，以提高整體使用效率和技術服務水平為主要方向，重點改造陳舊老化的基礎設施，將醫院“做精、做強”。

第三，結合在京流動人口計生服務試點工作，提高流動人口的計劃生育服務、公共衛生服務水平。

（三）社會養老服務的“遷、調、擴”策略

在今后相當長一段時期內，人口老齡化將成為北京市越來越顯著和突出的重大人口問題。隨著人口規模的不斷增長以及養老保障需求的持續升高，導致未來養老需求不斷攀升，同時，養老服務機構難以滿足老年人口養老需求。北京市社會養老服務應通過“遷、調、擴”策略來解決這些問題。

第一，遷出部分老年人口。通過養老機構的均衡布局和加強中心城區以外區域養老機構建設、擴大養老保險覆蓋面并促進城鄉一體化，建立異地養老綜合服務區，探討異地養老的實現機制等，促進老年人口遷出中心城區。

第二，調整養老服務政策。健全老齡工作體制機制，前瞻性地制定養老服務戰略和規劃，加快社會養老服務體系建設，滿足老年人多樣化、個性化的服務需求，構建老年人宜居的社會環境及氛圍，提高公共服務質量。

第三，擴大現有養老服務能力。一是要調整機構養老功能和布局，加大養老服務容納能力及服務水平；二是根據人口老齡化和北京市養老服務機構發展目標增加床位數。

（四）公共交通服務的“建、調、擴、管”策略

當前，北京市公共交通存在中心城區交通壓力持續增大；機動車發展呈現高速度增長、高強度使用和高密度聚集的特點，與資源環境矛盾日益突出；公共交通服務水平不高；交通設施發展不均衡等問題。在人口資源環境協調發展的需求下，公共交通可采取“建、調、擴、管”策略優化發展。

第一，擴大城市空間。可以通過建設市郊鐵路、提高核心區地鐵運營效率、成立新機場跨區管理機制等手段，構建城市新骨架、擴大城市空間。

第二，調整公共交通相關政策。如：調整道路微循環建設的投入方式和補貼機制；推動票制、票價的改革工作，建立與市民承受能力、運輸成本、財政支付負擔變化聯動的票價調整機制；探索更為合理的停車設施建設、管理體制等。

第三，擴大現有公共交通承載力。加強軌道、公交站點與步行、自行車等方式銜接設施建設，重點解決居民出行“最后1公里”的難題；加強路網之間聯絡線建設，提供城鄉一體化的公共交通服務體系。

第四，實現公共交通精細化管理。加強交通信息化建設，全面提升交通管理的科技水平、服務效率；在交通需求管理、多元化交通服務、交通組織管理等方面逐步實現管理的精細化，并著力促進標準化。

（五）住房保障服務的“擠、調、控”策略

當前，北京市住房保障存在住房保障體系不健全，標準和質量參差不齊，定價不合理等問題，難以滿足社會公眾的需求，造成職住分離及交通環境壓力，并且不利于人口的合理布局。針對這些問題，北京市住房保障服務發展可采取“擠、調、控”發展策略。

第一，擠出閑置住房和部分流動人口。一是通過稅收等政策調節，擠出現有閑置房，增大住房的市場供應；二是應加強地下空間安全管理，提高地下空間使用安全性以及改善居住環境，同時擠出部分流動人口。

第二，調整保障性住房總量、結構和對象導向策略。逐步形成公共租賃房和共有產權的限價商品房，并且以公共租賃房為主體的供應體系。

第三，控制違法居住現象。加強北京市租賃市場管理，嚴厲打擊和控制群租房現象，消除安全隱患。同時，建立城市地下空間資源開發利用的政策法規體系、綜合協調管理體制以及投融資機制等，規范地下空間管理。

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（編輯：許麗麗）