我國油氣資源稅費改革的思路

盛銳 李松森

[摘 要] 建立完善的石油天然氣資源稅費制度對于合理利用石油天然氣資源具有重要的作用。我國目前低效地開采油氣資源的現實表明，現有稅費制度存在許多不規范的問題，包括資源稅費優惠力度較弱且調節作用逐漸弱化、稅費征收標準不適應發展要求、特別收益金設計不夠完善、生態補償機制設計不完善等。應通過進一步完善現行油氣資源稅、礦業權使用費與價款、石油特別收益金制度、建立生態補償機制等手段進行體制優化。

[關鍵詞] 油氣資源稅；礦業權使用費與價款；特別收益金；生態補償機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 049

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）08- 0081- 02

作為當今社會重要的能源資源，油氣資源在我國乃至全世界范圍內的各個領域都發揮著重要作用，其勘探、開采及供應關系著國家的經濟命脈。油氣資源稅費不僅是影響油氣資源勘探、開采及供應等的重要因素，而且是國家參與及調節油氣資源收入分配的重要方式。為達到與社會經濟發展及建設節約型社會的要求相適應，油氣資源稅費制度經歷了幾次改革，取得了一定成效。

1 我國現行主要油氣資源稅費制度構成

1.1 資源稅

自國務院1984年9月18日頒布《中華人民共和國資源稅條例（暫行）》后，經歷了擴圍、改變計征方式等一系列改革，現行征收依據為2011年11月1日開始執行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》。此次資源稅改革首先從石油和天然氣領域進行，將原有的從量計征改為從價計征，暫依油氣銷售額的5%進行征收。在實際征收過程中，5%僅為資源稅征收的基準線，剔除掉由財政部和國家稅務總局確定的綜合減征率，即為實際的征收率。

1.2 礦產資源補償費

依據1997年7月3日對《礦產資源補償費征收管理規定》（1994年2月27日發布）修改后的有關規定，“為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益”，凡是在我國境內及所管轄海域開采礦產資源的，都應當繳納礦產資源補償費，在實際征繳過程中由地質礦產主管部門會同財政部門共同完成，屬于中央與地方政府的共享收入，不同地區分享比例有所差別：中央與省、直轄市及中央與自治區按分別按收入的5∶5、4∶6進行分成。且將其納入到預算當中實行專項管理。在征收過程中，油氣資源按照其銷售收入1%的礦產資源補償費費率及開采回采率計算應繳納的礦產資源補償費數額，主要應用于礦產資源的勘查支出。

1.3 礦業權使用費與價款

國家依據資源所有者的身份按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等規定，向取得探礦權及采礦權的企業收取的使用費與價款，由礦業權等級管理部門負責征收，并統一納入到國家預算管理。使用費主要包括探礦權使用費和采礦權使用費。探礦權使用費依區塊面積按勘查年度收取，采礦權使用費按礦區面積按年計征。價款則是開采企業為取得國家已出資勘探并探明的礦產地的礦業權所支付的費用。礦業權價款不僅體現了勘探者勞動的投入及其剩余價值，同時也體現了其應為礦產資源地絕對地租的組成部分。

1.4 石油特別收益金

為石油價格形成機制的改革步伐，同時規范石油特別收益金的征收管理，促進國民經濟協調健康的發展，2006年3月26日，我國出臺了《石油特別收益金征收管理辦法》。規定中指出，石油特別收益金采用5級超額累進稅率，以石油開采企業所售原油的月加權平均價格為依據，起征點為40美元/桶（之所以采用美元/桶作為依據，是為了便于參照國際石油價格水平），按月計算按季繳納。

2 我國現行油氣資源稅費制度存在的問題

按照現有資源稅費制度的相關規定，雖然對在資源合理開發及保護油氣資源和生態環境健康可持續發展方面取得了明顯成效，但是當今世界經濟、社會環境日趨復雜，石油企業的內、外部環境發生也了巨大的變化，使得在各項稅費政策實施過程中顯現出其不足之處。

2.1 資源稅費優惠力度較弱，調節作用逐漸弱化

（1）缺少鼓勵邊際油田開采及三次采油技術應用的優惠政策。開采外圍油田及采用三次采油技術可以使得油氣開采企業在已開采油氣的基礎上進一步增加產量，然而，由此造成了各油氣田之間以及同一油氣田的二級單位間的收益及稅負水平有較大的差異。我國這次資源稅的改革只是將油氣資源稅改為從價計征，并沒有涉及到有關鼓勵企業積極開采等優惠政策的制定。使得本應具有促進資源有效開采、減少浪費、實現資源可持續發展等職能的資源稅并未發揮應有作用，不利于調節級差收益的目標的實現。

（2）缺少鼓勵開發高凝油等低品位油氣資源的優惠政策。隨著開采程度的深入，高凝油、稠油等品質較差的石油逐步被油氣企業所開采，從產量上來看有逐年增加的趨勢。然而由于其開采的難度較大、工藝要求較高，開采過程中容易造成凝、堵等技術問題，因此為了提高油氣資源的開采效率，應加大對難采油藏的稅費優惠力度，避免“棄貧采富”現象的產生，增加油氣資源的產量。

（3）缺少與不同開采階段相適應的優惠政策。由于在開采過程中，企業投入與產出之間有較大的差異，因此我們可以將油氣開采劃分為開發、上升、穩定和遞減等4個階段。以國際經驗來看，應根據油氣田開采所處階段的不同制定不同稅稅率及減免稅政策。一般情況下，在開發期由于企業處于投資初期，投資額大且短期內不能獲得利潤；在上升期和遞減期，企業獲利能力較弱；在穩定期則可以取得較為穩定的收入，可全部收回投資成本取得收益。這樣可以使得處于不同開采階段油氣企業的投入產出較為均衡，減少由于開采期不同導致的利潤差異，調動油氣企業合理開采資源的積極性。

2.2 稅費征收標準不適應發展要求

（1）實行單一比例稅率，難以體現級差收益。資源稅的設計是為了調整不同品質資源之間的級差收益，因此多數資源稅采用級差費率或稅率。我國自2011年11月起實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，僅將原有的油氣資源從量計征改為按照單一比例稅率5%征收，而并未根據實際情況進行差別對待，不能體現資源稅調節級差收益的作用。

（2）現行資源補償費、礦業權使用費與價款設計不合理，有損所有者權益。由于我國目前制定的礦產資源費率過低、征繳存在難度，導致自開征以來，實際征繳量少，且須用作礦產資源勘查費用的補償，成為投資者的利潤，而補償費費率低導致企業對資源無序、大量開采，并未達到促進資源合理開發的目的，不利于企業轉變粗放的管理方式，無法充分體現礦產資源的稀缺性和耗竭性。

2.3 特別收益金設計尚需完善

從目前全球油價的總體走勢來看，短期內仍將處于較高的位置。為了維護國家的自然資源所有者權益，避免石油開采企業獲取過多的超額利潤，同時使國內有關石油稅費政策和國際接軌，我國針對開采并銷售原油的企業征收石油特別收益金。雖然特別收益金的征收在短期內影響石油開采企業的利潤，但從長期發展來看，特別收益金的征收能夠督促企業提升管理水平，提高資源的配置效率。但在實際征收過程中，我國的特別收益金不僅從名稱上與國外的資源租金稅不相符合，而且在具體征收標準的設計上沒有同企業超額利潤掛鉤。由此可見，我國的特別收益金并沒有完全同國際接軌，僅作為一種非稅收入，并未體現公共收益這一特性。

2.4 生態補償機制設計不完善

生態補償主要是其他城市對資源開發型城市的補償以及資源開發企業對國家、礦區居民的補償。從我國現行資源稅費體系的設計來看，主要是通過礦產資源補償費的形式進行的資源補償，然而這僅有的礦產資源補償費費率水平與其他發達國家的相比較低，無法實現生態補償的作用，不足以彌補對國家、礦區居民的損失，亦無法實現其他城市對資源開發型城市的補償。為了體現資源所有者的財產權和收回勘探成本而設置探礦權、采礦權使用費由探礦權人和采礦權人每年向國家交納，同樣并未涉及價值補償及生態補償等問題。

3 我國油氣資源稅費制度改革建議

3.1 加快完善油氣資源稅改革的進程

征收油氣資源稅主要為了調節由于各種客觀因素差異的存在而產生的級差收益，公平稅負，防止資源浪費，促進油氣的有效開采。

（1）適當提高現行稅率。我國目前采用資源稅和礦產資源補償費共存的形式對于資源開采進行調節，但是由于礦產資源補償費費率僅為銷售收入的1%，且其在征收過程中顯現出多種弊端，因此可依據精簡稅費的原則，取消礦產資源補償費。而對于油氣資源稅的征收可按照現有稅率增加1個百分點的方式進行初步改革。隨著資源稅改革的推進，逐步提高稅率百分點，直至接近國際一般水平。

（2）根據地區、油氣品質的差異性制定稅收優惠政策。由于外部生態環境、油氣開發難度、油氣品質的差異會直接影響到油氣開采企業的盈利水平，因此應對西北及海洋油氣田等開發難度大、環境惡劣的地區實行優惠的稅率，對品質較差的稠油、高凝油及三次采油等按照一定標準減征，例如在該油氣企業應繳納油氣資源稅的稅額的基礎上設置一定的減征比率，以此補貼由于環境等因素帶來的開采成本差異。

（3）根據油氣田開發階段的不同設計稅率。油氣田處于不同的開發階段，油氣田的投入和產出有較大差別，導致經濟效益差異巨大，因此針對企業在資源開發不同階段設置不同的稅率。由于在開采過程中不同油氣田之間存在差別，很難根據開發時間的長短界定開發階段，可以考慮根據油氣開發企業的銷售收入或盈利水平界定其開發階段，并根據開發階段不同設計不同稅率水平。

3.2 完善礦業權使用費與價款

油氣資源消耗殆盡是目前全球面臨的重大問題，為了能夠更好地促進現有油氣資源開發的可持續健康發展，提高資源的回采率，可以考慮利用市場化手段配置油氣資源礦業權，實行資源有償取得制度。具體來說，在新設的油氣礦業權取得時采用招拍掛的形式，油氣企業必須通過公開、公平、公正的招投標機制取得礦業權，以此保障國家作為資源所有者、企業作為資源投資者的利益，改變目前存在的油氣企業利潤高、而國家作為資源所有者的權益無法得到保障的現狀，同時維護了國家和企業的合法權益。

3.3 完善石油特別收益金制度

近些年國際原油價格大幅度提升，中國地質科學院的報告指出，至2020年，中國原油的進口依存度將高達70%。依照現行從價計征的油氣資源稅計算，加重了油氣資源稅的稅負。因此，應考慮適時提高石油特別收益金的起征點，以此使油氣企業減輕稅負，增加資金積累，減輕油氣企業的總體油氣資源稅費水平，促進油氣企業的順利發展。同時，可考慮設置差別征收率。對于低品油及邊際油田在征收資源稅過程中采取優惠稅率的同時，仍可在石油特別收益金征收中實行差別征收率，以此補貼低品油及邊際油田的開發成本，鼓勵油氣資源的開采。

3.4 建立生態補償機制

由于油氣資源的開采過程中對資源本身及周圍環境等所造成影響，而生態補償機制的建立就依據外部成本內部化的原則，運用政府和市場兩種手段進行調節，實現“誰污染誰付費、誰利用誰補償”。然而生態補償機制的建立，并非某一主體能實現的，應從多角度進行功能劃分。

（1）考慮由相關部門對礦區生態環境負責評價，以某一時間節點為準，在此之前已存在的問題由國家負責治理，對此之后產生的環境污染等問題有相關企業負責，對其征收一定的補償保證金，而有關部門根據企業的實際開采情況及可能造成的環境污染狀況制訂階段性計劃，由相關部門審查企業治理效果，如達到預期效果則退換期補償保證金，否則不予歸還保證金，情況嚴重者甚至加收其罰金。

（2）擁有社會管理者和油氣資源受益者雙重身份的國家，不僅在管理過程中起到監督者的作用，同時應以收益的一部分作為補償金，通過轉移支付等方式對修復歷史遺留下來的生態問題、因資源開發而受到影響的居民等給予補償，同時應承擔在大力宣傳增強人們環保意識、為提高環保水平而進行的科研教育費用等方面的支出。

主要參考文獻

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