農(nóng)村學校布局調(diào)整與教育機會均等研究

閆曉靜 趙丹 李嬌

【內(nèi)容提要】 農(nóng)村學校布局調(diào)整是將原來分散且重復布局的中小學進行適當集中和合并，從而促進教育資源的集中和有效利用，最終促進教育質(zhì)量的提高和均衡發(fā)展。然而，本研究對陜西省N縣的調(diào)查表明，經(jīng)歷了十多年的學校布局調(diào)整在現(xiàn)實中產(chǎn)生了諸多問題：低齡學生上學困難、寄宿生學習適應性差、農(nóng)村學生輟學率反彈等問題，對教育機會均等造成負面影響。由此，各級政府應從秉承公平優(yōu)先的教育理念、保證學校間教育資源均衡配置、完善農(nóng)村義務教育財政管理體制等方面完善農(nóng)村學校布局調(diào)整政策，促進教育機會起點均等，進而保證教育機會的過程和結(jié)果均等。

【關鍵詞】 農(nóng)村學校 布局調(diào)整 教育機會均等

【作者簡介】 閆曉靜，西北農(nóng)林科技大學人文學院公共事業(yè)管理專業(yè)2011級本科生。趙丹，西北農(nóng)林科技大學人文學院公管系副教授，澳大利亞新南威爾士大學訪問學者，奧地利國際應用系統(tǒng)研究中心博士后，研究方向為教育經(jīng)濟與政策。李嬌，陜西省南鄭縣兩河鎮(zhèn)三門村村主任助理。

【中圖分類號】 G47 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）08-0043-03

一、問題的提出

隨著我國計劃生育政策的實施以及城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口出生率下降以及大量進城務工人員外流，導致原來村辦小學的學校布局形式已經(jīng)不再適應新的人口變化趨勢。農(nóng)村中小學布局分散、師資缺乏、校舍簡陋，教學質(zhì)量低下，嚴重阻礙農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展。因此，我國在2001年開始了新一輪學校布局調(diào)整工作，重新進行區(qū)域內(nèi)中小學網(wǎng)點布局和規(guī)劃，以提高農(nóng)村中小學辦學質(zhì)量和規(guī)模效益。2001至2012年，全國普通小學數(shù)量從491273所減少至228585所，11年共減少262688所。可以說，學校布局調(diào)整的力度很大。但是，由于一些地方政府效率至上的政策取向，采取自上而下的強制性撤并方式，導致大量村小和教學點被撤并，對偏遠農(nóng)村學生產(chǎn)生了一系列負面影響。

目前，學校撤并與教育機會均等之間的關系及影響研究仍比較有限。從理論上說，教育機會均等是指公民不受經(jīng)濟水平、家庭環(huán)境、教育規(guī)模與性別等因素的影響，社會應想盡一切辦法使每一個成員都能均等地得到質(zhì)量均等的教育條件。它主要包括三層含義：第一，起點均等，即人人都有受教育的權利，所有的人入學機會平等。第二，過程均等，學校提供的條件、設備、教師等方面的水平相當。第三，結(jié)果均等，即保證每個學生都有取得成功的機會。本研究以陜西省N縣為例，通過實證調(diào)查，深入分析農(nóng)村學校布局調(diào)整對教育機會均等之間的影響及原因，并提出相應的對策建議。

二、N縣農(nóng)村中小學布局調(diào)整的背景

N縣位于陜西南部，地形主要為山區(qū)和丘陵，轄22個鎮(zhèn)、501個行政村。在上世紀80年代左右，N縣中小學布局基本上是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有初中、村村有小學，這對當時的九年義務教育普及發(fā)揮了重要作用。但90年代中后期，適齡人口逐年減少，隨著2001年出臺的《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局”，N縣制定了《區(qū)域內(nèi)學校布局規(guī)劃方案》，按照“適當撤并、擴大規(guī)模、合理布局、優(yōu)化配置、改善條件、確保入學、提高質(zhì)量、群眾滿意”的原則，進一步推進學校布局調(diào)整工作。2001-2006年該縣中小學數(shù)量從501所減少至335所，截至2012年，N縣中小學數(shù)量為131所，其中小學（公辦）103所，中學17所。從學校數(shù)量與行政村數(shù)量的對比來看，4個行政村僅擁有1所學校，學校的服務范圍較大。總體來說，N縣學校布局調(diào)整工作取得了一定成效。一方面，學校布局調(diào)整后辦學規(guī)模的擴大提升了教育管理效率。另一方面，大規(guī)模學校的師資水平和教學設施都有很大程度的改善。

三、學校布局調(diào)整對教育機會均等的負面效應

1. 低齡兒童上學遠問題突出，阻礙教育機會起點均等

調(diào)查結(jié)果顯示，在經(jīng)歷過學校合并的學生中，有13.9%的學生上學距離超過了20里，有18.5%的學生上學距離在10.1-20里之間，而與此相對比，沒有經(jīng)歷過學校合并的學生上學距離大于20里的比例為0，僅有4.2%的學生上學距離在10.1-20里之間。另外，從不同年齡學生的上學距離來看，1-3年級低齡兒童上學距離大于5里路的比例為34.2%，4-6年級學生上學距離大于5里路的比例為19.8%，初中生上學距離大于5里路的比例為47%。這說明學校合并后低齡兒童面臨更嚴重的上學遠問題，嚴重阻礙教育機會起點均等。

2. 寄宿生學校適應性較低，不利于教育機會過程均等

布局調(diào)整后，許多離家較遠的學生需要住校，這些學生往往不能料理自己的生活，特別是低齡兒童甚至連衣服都不會自己穿。N縣大部分學校食堂對外承包，飯菜品質(zhì)特別差，不僅分量不足，還經(jīng)常半生不熟，根本無法保證營養(yǎng)，嚴重影響學生的身體健康，同時也不利于學生學習。此外，冬天潮濕寒冷，許多抵抗力弱的學生經(jīng)常生病或生凍瘡，嚴重影響學習。在是否住宿與同學關系情況的調(diào)查分析中，100名住宿生中有58人覺得自己與同學的關系不確定或是不好，而非寄宿生只有15人。

3. 農(nóng)村學生輟學率反彈，導致教育機會結(jié)果不均等

農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，加劇了學生上學的困難程度和經(jīng)濟負擔，導致輟學率不斷加大。具體來說，一是轉(zhuǎn)學后離家過遠。上學路途太遠和艱辛，讓許多學生失去了上學的信心和興趣。二是轉(zhuǎn)學后上學成本加大。有些家庭由于經(jīng)濟條件太差，而上學的各種成本又過高，使得無力承擔孩子的學習費用，只能選擇讓孩子輟學，出去打工，早早賺錢。三是轉(zhuǎn)學后缺少家長的關愛。學生轉(zhuǎn)學后，由于離家過遠，都只能選擇住校，在這個過程中，受了委屈也無法第一時間得到父母的安慰幫助，心理產(chǎn)生巨大的落差，最后對學習失去動力。

四、學校布局調(diào)整對教育機會均等產(chǎn)生負面影響的原因

1. 效率優(yōu)先的教育管理價值取向?qū)е聦W校盲目撤并

在規(guī)模效益的驅(qū)使下，各地方政府即使發(fā)覺布局調(diào)整政策已經(jīng)明顯損傷教育公平原則并產(chǎn)生負面影響的情況下，仍然堅持進行大規(guī)模的調(diào)整。如N縣兩河鄉(xiāng)中心小學是在2008年汶川地震之后新建的一所標準化寄宿制小學，服務11個行政村。在此之前，兩河鄉(xiāng)沒有中心小學，有3個完全小學和8個教學點，然而自從中心小學建成后，兩河鄉(xiāng)只保留了一個教學點負責地坪村、燕子坎村和瀘河壩村三個行政村的學前班、一年級和二年級的教學工作，其余村的教學點和完全小學全部撤銷，所有學生都到兩河鄉(xiāng)中心小學上學。作為一個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，這樣盲目的，不考慮當?shù)貙嶋H情況的撤并，違反了農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策的初衷，嚴重損傷了學生平等享受教育權的機會。

2. 教育財政管理體制不盡合理，導致農(nóng)村學校布局調(diào)整政策執(zhí)行不當

由于縣級政府在“稅費改革”之后財政收入嚴重削弱，因此不得不盲目推行“撤點并校”以減少教育財政支出，提高規(guī)模效益。這導致政策的執(zhí)行偏離了教育公平的價值取向，嚴重背離了中央的最初目的。在農(nóng)村稅費改革之前的1991至2000年間，N縣農(nóng)村學校布局調(diào)整的資金來源主要依靠籌資，采取“四個一點”的方法：一是國家財政補一點，二是區(qū)鄉(xiāng)籌一點，三是群眾集一點，四是干部職工捐一點，這從根本上說明了該縣在農(nóng)村學校布局調(diào)整中的資金來源不穩(wěn)定。自2001年農(nóng)村稅費改革后，布局調(diào)整的財政來源主要依靠縣級政府撥款，縣級無法承擔起高額的教育經(jīng)費，從而不得不大刀闊斧的進行學校撤并。在以縣為主的義務教育財政管理體制下，多數(shù)中西部地區(qū)縣級政府財政能力較弱，教育經(jīng)費的90%都用來支付教師工資，根本無法保證每個學校都能得到均等的教育投入。

五、對策建議

1. 秉承公平優(yōu)先的教育理念，確保教育機會起點均等

為克服布局調(diào)整政策帶來的負面效應，地方政府應將效率優(yōu)先的理念轉(zhuǎn)換為公平優(yōu)先，確保教育機會起點均等。具體來說，首先，布局調(diào)整時要制定聽證制度，為維護學生、家長的利益提供法律保障，如果聽證會上超過60%的群體極力反對學校撤并，則應終止撤并計劃。其次，做好科學規(guī)劃，充分考慮地形、氣候等自然因素，以及政策實施對學生、家庭、農(nóng)村社區(qū)、學校等各方面的影響，從而制定出靈活、可行的實施計劃。

2. 保證學校間教育資源均衡配置，促進教育機會過程和結(jié)果均等

教育資源均衡配置是促進教育機會過程和結(jié)果均等的保障。首先，學校撤并后應加強區(qū)域內(nèi)各學校建設，特別是薄弱學校的建設。地方政府應根據(jù)學校的規(guī)模及學生數(shù)量，滿足其教育教學所需的教室桌椅、體育設施、多媒體設備等。其次，加強縣域內(nèi)教師資源均衡配置，即一方面適當放寬農(nóng)村學校教師編制，特別是對于小規(guī)模學校，應以“班”為單位配備教師；另一方面應實施教師幫扶機制和支教、走教政策，如區(qū)域內(nèi)兩所學校結(jié)對，優(yōu)質(zhì)學校每年定期派優(yōu)秀教師到薄弱學校支教，同時增強兩所學校教師之間教學經(jīng)驗的交流，包括集體備課、研討、觀摩講課等。

3. 完善農(nóng)村義務教育財政管理體制，從制度上保障教育機會均等

完善義務教育財政管理體制是推進學校布局調(diào)整的制度保證。首先，農(nóng)村義務教育應逐步建立起“以省為主”的財政管理體制，讓省級政府成為義務教育的主要責任主體，其政策含義是盡可能通過上收農(nóng)村義務教育事權，將縣鄉(xiāng)基層政府承擔農(nóng)村義務教育的責任逐步上移至省級以上人民政府，從而盡可能保證農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定來源，減弱農(nóng)村義務教育經(jīng)費的短缺程度。其次，改進財政撥款體制，實施按照以在校人數(shù)為基礎的均等化撥款制度。即按照每個學生應該享受的教育投入為基礎進行撥款。對于西部山區(qū)分散的教學點，應由中央財政落實“學生規(guī)模不足100人的村小和教學點按100人核定公用經(jīng)費”。再次，建立專門的教育財政管理。在縣級財政部門的監(jiān)督下，建立專門用于教育的財政中心，轉(zhuǎn)變中小學教育財政管理方式，實現(xiàn)教育財政的集中管理，杜絕由于教育經(jīng)費層層劃撥而造成的挪用、截留現(xiàn)象，使農(nóng)村中小學的教育經(jīng)費得到可靠的保障。

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責任編輯：周 俊