區(qū)鎮(zhèn)合一體制下政府權(quán)力運(yùn)行困境及對(duì)策

【內(nèi)容提要】 “區(qū)鎮(zhèn)合一”是加快資源合理配置，推動(dòng)工業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的有效路徑，對(duì)于加快我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要價(jià)值。區(qū)鎮(zhèn)合一積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)的同時(shí)，實(shí)行合一體制的鎮(zhèn)政府行政權(quán)力運(yùn)行面臨許多問題，主要是權(quán)力在下放和承接過程中的相關(guān)法律法規(guī)的欠缺，權(quán)力運(yùn)行低效以及異化。必須完善基層政府行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、高效、廉潔。

【關(guān)鍵詞】 區(qū)鎮(zhèn)合一 權(quán)力運(yùn)行 困境 對(duì)策

【作者簡(jiǎn)介】 陳海燕，中共江蘇省啟東市委黨校講師。

【中圖分類號(hào)】 D623 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）08-0007-03

在逐步深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的背景下，構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”的管理格局已成為當(dāng)務(wù)之急。近年來，各地施行的“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制即順應(yīng)了這種發(fā)展趨勢(shì)。所謂區(qū)鎮(zhèn)合一，是對(duì)開發(fā)園區(qū)與毗鄰的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)整合，歸并政府職能，減少管理層次，降低行政運(yùn)行成本，提高工作效率，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的區(qū)鎮(zhèn)融合的科學(xué)管理模式。為了能使區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中可復(fù)制、可推廣的典范，亟待解決權(quán)力運(yùn)行方面存在的一些問題。

一、區(qū)鎮(zhèn)合一體制下權(quán)力運(yùn)行的困境

在權(quán)力資源配置方面，放權(quán)是區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制的重點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目、城建、環(huán)保、治安、民生等方面被賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有效突破了改革瓶頸和障礙，增強(qiáng)了基層政府的執(zhí)政能力，有利于充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的輻射帶動(dòng)作用。但是，權(quán)力的下放，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行帶來新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）法律缺失

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、中央編辦等六部委印發(fā)的《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》等規(guī)定，區(qū)鎮(zhèn)合一在政策層面上符合中央的部署和要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政執(zhí)法職責(zé)。但是，管理權(quán)限的下放，改變了原本《行政許可法》等對(duì)縣級(jí)政府部門管理權(quán)限的規(guī)定，打破了現(xiàn)有的行政法對(duì)權(quán)力的限定，這在法律層面上，缺少相應(yīng)的授權(quán)。其次，對(duì)于放權(quán)的內(nèi)容、程序、方式和方法等存在法律授權(quán)不明或者缺乏法律依據(jù)的情況。法律缺失的問題嚴(yán)重制約了區(qū)鎮(zhèn)合一改革的深化。

（二）權(quán)力運(yùn)行低效

縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放后，無縫對(duì)接是關(guān)鍵。這是轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策和公共服務(wù)能力的重要路徑，但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，存在想要的不愿放，想放的不愿接的情況。一方面，由于鎮(zhèn)級(jí)政府的工作人員配備少、年齡斷層、能力經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)匱乏等原因，上級(jí)下放給鎮(zhèn)政府的權(quán)力容易出現(xiàn)無人對(duì)接、無力對(duì)接的問題。另一方面，一些市級(jí)主管部門認(rèn)為放權(quán)就是放掉了自己的利益，對(duì)“有益的拽著不放、麻煩的能放則放”。以江蘇省為例，全省20個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的放權(quán)工作差距較大，從省政府法制辦備案的權(quán)力下放目錄來看，被下放的權(quán)力多的有800多項(xiàng)，少的僅有10多項(xiàng)。以常熟市為例，首批下放梅李鎮(zhèn)的行政處罰項(xiàng)目中，市城管局權(quán)力占了絕大多數(shù)，其他部門很少涉及或沒有下放，一些與老百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的權(quán)限還存在應(yīng)放未放現(xiàn)象。其它一些地方，出現(xiàn)了行政許可、行政審批與行政處罰下放權(quán)限不匹配的尷尬狀況。這些情況的出現(xiàn)，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行低效。

（三）權(quán)力異化

通過賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，鎮(zhèn)政府的權(quán)力得到極大的擴(kuò)充，使得鎮(zhèn)政府擁有了更大的自主決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)服務(wù)能力、文化發(fā)展等各個(gè)方面獲得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但權(quán)力是把雙刃劍，如果缺乏有效的監(jiān)督，改革不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，還可能適得其反，很可能會(huì)導(dǎo)致下放權(quán)力被濫用、私用，滋生腐敗行為。

二、規(guī)范區(qū)鎮(zhèn)合一權(quán)力運(yùn)行的對(duì)策

（一）破解法律缺失的難題

1. 加強(qiáng)立法，明確區(qū)鎮(zhèn)合一體制的法律地位。省級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定規(guī)范或作出一個(gè)相應(yīng)的授權(quán)決定，規(guī)范區(qū)鎮(zhèn)合一行政體制改革的程序、內(nèi)容，提高權(quán)力下放和權(quán)力運(yùn)行的法制化水平，為全面推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)合一提供法律保障。

2. 權(quán)力下放采用交辦方式，有法可依。權(quán)力的內(nèi)容解決了，關(guān)鍵是如何下放。在實(shí)踐過程中，江蘇省啟東市呂四港鎮(zhèn)采用了“直接授權(quán)”或“依法委托”的方式，這在現(xiàn)行的法律框架下存在著合法性不足的問題。例如，涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限，啟東市政府通過委托形式下放給呂四港鎮(zhèn)行使，但法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和行政處罰，而區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力下放屬于新事務(wù)，法律法規(guī)尚未有明確規(guī)定，顯然這些行政許可和行政處罰權(quán)下放的法律依據(jù)不是很充分。為了走出這一尷尬境地，方法有兩個(gè)：一是通過省級(jí)地方政府立法，為授權(quán)方式提供法律依據(jù)，從而掃除法律上的障礙。二是在權(quán)力下放方式上，采用“交辦”的方式。對(duì)于實(shí)際上由鎮(zhèn)政府履行的而法律、法規(guī)、規(guī)章又規(guī)定屬于縣級(jí)政府及其部門的行政管理職權(quán)，由縣（市）政府組織清理確認(rèn)后向社會(huì)發(fā)布權(quán)力目錄；對(duì)于由鎮(zhèn)政府履行的非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理權(quán)，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條第7項(xiàng)的規(guī)定，由縣（市）政府采用交辦的方式直接交給鎮(zhèn)政府行使，并向社會(huì)公布，既滿足了現(xiàn)實(shí)需要，又規(guī)避了法律風(fēng)險(xiǎn)，值得重視。交辦，在人們的心目中，多是一件或某幾件事情，不涉及行政執(zhí)法權(quán)，但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)交辦事項(xiàng)并沒有做出限制性規(guī)定，法無禁止即合法，當(dāng)用授權(quán)、委托不能滿足現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，放權(quán)方式采用“交辦”，符合《地方組織法》的規(guī)定，于法有據(jù)。

（二）破解用權(quán)低效的難題

區(qū)鎮(zhèn)合一體制中，簡(jiǎn)政放權(quán)的目的是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)不斷提升行政效能。李克強(qiáng)總理曾在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議中指出，地方政府職能轉(zhuǎn)變要重點(diǎn)抓好“接、放、管”。接，是接好中央下放的審批事項(xiàng)；放，就是把地方該放的權(quán)力放下去、放到位；管，就是把該管的管起來、管到位。防止出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的怪圈。由此可見，對(duì)縣、鄉(xiāng)政府來說，放和管是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。作為權(quán)力下放與承接的主體，縣級(jí)政府（主管部門）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)當(dāng)明確各自權(quán)限，確保下放的事權(quán)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1. 縣級(jí)政府管好放權(quán)。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、承接能力不同，放權(quán)不宜采取一刀切、一步到位的方式，“成熟一批、下放一批的循序漸進(jìn)的放權(quán)方式更符合實(shí)際。因此，作為放權(quán)的縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)樹立“整體批復(fù)、分步實(shí)施”的工作理念，把該放的權(quán)力放下去，同時(shí)根據(jù)擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力，成熟一個(gè)、下放一個(gè)。在鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員調(diào)整到位并且業(yè)務(wù)工作較為熟悉的基礎(chǔ)上，由權(quán)力所在部門逐步下放。對(duì)于權(quán)力下放的落實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)納入法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考評(píng)，對(duì)縣級(jí)政府具有督促作用。

2. 主管部門輔助放權(quán)。作為下放權(quán)力的主管部門，應(yīng)開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)支持，保證執(zhí)法信息共享，確保下放權(quán)力得到規(guī)范運(yùn)行。對(duì)于已經(jīng)下放的權(quán)力，不能由該部門在承接權(quán)力的鎮(zhèn)區(qū)繼續(xù)行使，一旦發(fā)現(xiàn)，必須認(rèn)定該項(xiàng)具體行政行為屬無效，堅(jiān)決杜絕“明放暗不放”的現(xiàn)象。放權(quán)過程中，對(duì)于基層在短時(shí)間內(nèi)確實(shí)不具備承接條件的權(quán)限，可以設(shè)定一個(gè)過渡期，由市級(jí)部門委托辦理。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無縫對(duì)接。承接權(quán)力的鎮(zhèn)級(jí)政府要敢于創(chuàng)新用人機(jī)制，配備合格的執(zhí)法人員，落實(shí)執(zhí)法辦公場(chǎng)所，加強(qiáng)執(zhí)法人員的監(jiān)督考核，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少的問題，區(qū)鎮(zhèn)合一后應(yīng)當(dāng)將原有的開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，視為一個(gè)整體，打破單位限制，合理分配人員編制。對(duì)專業(yè)執(zhí)法人員的配備，可以采用“借調(diào)+自主培養(yǎng)”雙管齊下的方式，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。

（三）破解權(quán)力異化的難題

通過賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，鎮(zhèn)政府的權(quán)力得到極大的擴(kuò)充，使得鎮(zhèn)政府擁有了更大的自主決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。但是權(quán)力是把雙刃劍，如果缺乏有效監(jiān)督，改革不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，還可能適得其反，很可能會(huì)導(dǎo)致被下放權(quán)力的濫用、私用，滋生腐敗行為。在權(quán)力異化與防范上，筆者認(rèn)為應(yīng)從四個(gè)方面著手。

1. 注重法制監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室掛鎮(zhèn)政府法制辦牌子，配足配強(qiáng)法制辦人員，并在日常工作中充分發(fā)揮法制辦在依法行政方面的參謀助手和法律顧問作用，無論是行政決策、制發(fā)文件，還是作出重大行政許可、行政審批和行政處罰均要遵循法制前置合法性審核制度。同時(shí)加強(qiáng)程序監(jiān)督，鎮(zhèn)政府在對(duì)公民、法人或其他組織作出不利的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查其是否履行了書面告知陳述申辯權(quán)和復(fù)議訴訟救濟(jì)權(quán)的義務(wù)。

2. 權(quán)力運(yùn)行公開透明。公開是最好的防腐劑，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所享有的權(quán)力清單及權(quán)力流程向社會(huì)公開，陽(yáng)光運(yùn)行。行政審批要做到實(shí)時(shí)登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋；行政處罰要做到依據(jù)公開和結(jié)果公開；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人事管理、財(cái)政預(yù)算編制、重大工程招投標(biāo)等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，具體方式、原則和方法要公開；與人民群眾切身利益相關(guān)的重點(diǎn)內(nèi)容，要制作權(quán)力規(guī)程，使權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都有全面真實(shí)的記錄，接受社會(huì)公眾的全程監(jiān)督。還應(yīng)有效利用網(wǎng)絡(luò)，做好政務(wù)公開，以呂四港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)通過使用啟東市公共權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)，建立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)流程，細(xì)化自由裁量權(quán)，所有行政權(quán)力事項(xiàng)全程納入全市法制監(jiān)督和電子監(jiān)察，成效顯著。

3. 明確鎮(zhèn)政府責(zé)任范圍。通過建立評(píng)估體系、實(shí)行量化測(cè)評(píng)、強(qiáng)化問責(zé)追究等方式明確鎮(zhèn)政府的責(zé)任范圍，能夠解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后權(quán)力內(nèi)容、邊界不明確的問題。同時(shí)需細(xì)化崗位職責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行考核，量化目標(biāo)任務(wù)，建立績(jī)效考核制度預(yù)防行政不作為和濫用權(quán)力。根據(jù)《行政問責(zé)暫行辦法》和鎮(zhèn)政府的有關(guān)規(guī)定確定行政問責(zé)的主體、行政問責(zé)的程序和行政問責(zé)的對(duì)象，明確鎮(zhèn)政府工作人員的權(quán)力和責(zé)任，能夠使抽象的權(quán)力具體化，縮小干部隨意用權(quán)的空間，防止權(quán)力尋租、權(quán)錢交易。

4. 加強(qiáng)監(jiān)督營(yíng)造良好的工作氛圍。通過當(dāng)?shù)氐牧幕Y源，加強(qiáng)反腐倡廉教育，提升行政人員的思想道德、自律意識(shí)等內(nèi)在素質(zhì)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)理念和意識(shí)，樹立權(quán)力規(guī)制和防控的理念，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的警惕，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的規(guī)范化法制化運(yùn)行。積極發(fā)揮紀(jì)委在監(jiān)督重大事項(xiàng)決策方面的權(quán)力，加強(qiáng)行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等外部監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)應(yīng)積極探索建立公民有序參與的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，尤其是對(duì)重大決策事項(xiàng)、財(cái)務(wù)管理、招投標(biāo)等易出現(xiàn)權(quán)力濫用的領(lǐng)域，確保區(qū)鎮(zhèn)合一體制下的權(quán)力依法行使，合理運(yùn)行，有效防止權(quán)力異化問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 南通市發(fā)改委課題組.區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制改革的探索與思考[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013，（11）.

[2] 范柏乃.破除強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境[N].浙江日?qǐng)?bào)，2013-11-21（3）.

責(zé)任編輯：趙春燕