城市“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象探析

王天天

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)引發(fā)了一系列問題和糾紛，雖已為人們所關(guān)注，但至今尚未解決。小產(chǎn)權(quán)房的問題不僅在于其本身，其背后是整個(gè)城市住房市場(chǎng)和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源沒有有效途徑等重大問題，因此，利用行政手段強(qiáng)制的控制勢(shì)必導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展的又一輪鎮(zhèn)痛。只有針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)從形成到難以控制的過程，將其與整個(gè)城市住房市場(chǎng)的相互影響進(jìn)行分析和對(duì)比，才能尋求合理方案，從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 形成動(dòng)因 解決途徑 市場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）09（c）-0206-03

“小產(chǎn)權(quán)房”的定義有很多，該文所指的小產(chǎn)權(quán)房是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分的：縣級(jí)及以上人民政府房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房，而在農(nóng)民集體土地上建設(shè)、未繳納土地出讓金等費(fèi)用的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋叫小產(chǎn)權(quán)房[1]，也就是該文著重探討的對(duì)象。

小產(chǎn)權(quán)房從20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)，并以其低廉的價(jià)格在城市房地產(chǎn)市場(chǎng)中占有不小比重，然而到現(xiàn)在為止，我國(guó)的有關(guān)政府部門并沒有采取行之有效的措施對(duì)這些小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和買賣進(jìn)行控制和制止——使其成為了城市土地管理、城市建設(shè)以及城市房地產(chǎn)市場(chǎng)中的灰色地帶。由于小產(chǎn)權(quán)房無國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放的房屋所有權(quán)證，且任何無償使用土地的房地產(chǎn)開發(fā)都是為法律所禁止，所以有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的合同也因違法而無效，購(gòu)買人無法成為房子的所有權(quán)人，也無法再行轉(zhuǎn)讓。如果房子出現(xiàn)質(zhì)量問題或以后遇到國(guó)家征收，也很難維護(hù)自身利益[3]。截至2007年，通過帶房入城、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)等途徑和形式，我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房面積已接近120億平方米[4]。而根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市的小產(chǎn)權(quán)房已突破千萬平方米，既有兩三棟樓房的小盤，也有面積超過20萬平方米的小區(qū)。在北京、成都、西安等很多城市，小產(chǎn)權(quán)房銷售量甚至已經(jīng)超過房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量的20%[5]。

促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的因素具有層次性，應(yīng)該分清哪些是其根本動(dòng)因，哪些是其推動(dòng)條件，才能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。小產(chǎn)權(quán)房的形成是市場(chǎng)的過程，其根本上是由經(jīng)濟(jì)利益直接驅(qū)使的，并且其背后是整個(gè)城市住房市場(chǎng)和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源沒有有效途徑等重大問題，因此，單純的行政手段對(duì)其進(jìn)行控制只能是治標(biāo)不治本，而需要從市場(chǎng)運(yùn)行的角度進(jìn)行分析。該文即針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)從形成到難以控制的過程，對(duì)其與整個(gè)城市住房市場(chǎng)的相互影響進(jìn)行分析和對(duì)比，以求從小產(chǎn)權(quán)房形成的根本動(dòng)因，并為解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供參考。

1 小產(chǎn)權(quán)房形成的根本動(dòng)因——市場(chǎng)的“推拉”作用

促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因很多，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此也不乏研究，但多是將各種因素并列起來進(jìn)行探討。在閱覽大量先行研究的基礎(chǔ)上，筆者將催生小產(chǎn)權(quán)房的諸多因素整理、加工并總結(jié)為圖1。但筆者認(rèn)為，促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的因素是具有層次性的，應(yīng)該分清哪些是其根本動(dòng)因，哪些是其推動(dòng)條件，才能把握住小產(chǎn)權(quán)房背后的問題，從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房、以及由此引發(fā)我們思考的城市和農(nóng)村問題。（見圖1）

1.1 城市住房市場(chǎng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求“拉力”

1.1.1 城市居民對(duì)低價(jià)位保障性住房需求巨大

在我們目前現(xiàn)行的住房供應(yīng)體系下，在有能力購(gòu)買商品房的居民和享受經(jīng)濟(jì)適用房的中低收入居民之間，存在一個(gè)被稱為“夾心層”的群體—— 在目前的房?jī)r(jià)水平下，短時(shí)間內(nèi)無力購(gòu)買商品房，同時(shí)又達(dá)不到政府保障住房的收入水平。對(duì)于這些“夾心層”居民，九部委出臺(tái)了調(diào)控細(xì)則，推出了“限套型、限房?jī)r(jià)”的“兩限房”，但這種“兩限房”的推行一方面面臨著開發(fā)商積極性差的問題；另一方面的問題還是源于居民購(gòu)買力的有限而未必負(fù)擔(dān)得起。另外，城市中還存在有一群居民，因收入水平略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€而享受不到廉租住房，被列入經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象卻無力購(gòu)買。而這樣的中低收入家庭，連同上文提到的“夾心層”居民在城市中所占比例高達(dá)60%以上[6]。除此之外，我國(guó)2007年外出就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.2億[7]。而有調(diào)查顯示，超過半數(shù)農(nóng)民工已經(jīng)習(xí)慣了城市的生活，并希望留在城市發(fā)展、定居[8]。但是由于戶籍的限制，城市無法向他們提供住房保障，在無力負(fù)擔(dān)昂貴的商品房的情況下，小產(chǎn)權(quán)房成了他們的最終選擇。

1.1.2 開發(fā)商對(duì)保障性住房開發(fā)積極性差

2006年5月29日，由九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》規(guī)定，新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90 m2以下住房面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。土地的供應(yīng)在限套型、限房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)上，采取競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的招標(biāo)方式確定開發(fā)建設(shè)單位。然而對(duì)于追求高利潤(rùn)的開發(fā)商來說，低價(jià)位住房是沒有吸引力的。中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的《土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2008年北京市國(guó)土局雖然縮減了保障性住房用地的面積，但仍然還有26%的土地流拍—— 開發(fā)商拿地?zé)崆椴桓撸瑢?duì)保障性住房地塊沒有信心[9]。開發(fā)商的消極態(tài)度是城市保障性住房供應(yīng)縮水的重要原因，因而將廣大的低價(jià)位住房需求者推向了另一個(gè)住房市場(chǎng)，催生了小產(chǎn)權(quán)房。

1.1.3 城市房?jī)r(jià)攀升、住房保障不足

自2005年以來，土地出讓全面實(shí)施“招拍掛”，城市建設(shè)用地特別是市中心的土地可謂是寸土寸金，加之高收入者在住房市場(chǎng)的投資性購(gòu)房消費(fèi)，商品房及二手房?jī)r(jià)格快速攀升。以北京市為例，2008年上半年四環(huán)路以內(nèi)住宅期房均價(jià)為18398元/m2；四至五環(huán)路價(jià)格為16409元/m2，因而“小產(chǎn)權(quán)”房每平米1000～4000元的價(jià)格優(yōu)勢(shì)凸顯[10]。隨著城市房?jī)r(jià)的不斷升高，大產(chǎn)權(quán)房與小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格差也越拉越大，因而也將越來越多的城市居民“推向”小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)。

另一方面，雖然我國(guó)在經(jīng)過十幾年住房制度的改革和住房市場(chǎng)調(diào)控之后，基本構(gòu)建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的住房供應(yīng)體系，并已經(jīng)形成由“廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、住房公積金”共同組成的住房保障框架。但必須正視的事實(shí)是，大部分城鎮(zhèn)中低收入家庭并未享受到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房。即使是在較為重視廉租房建設(shè)的北京地區(qū)，享受到廉租房的戶數(shù)僅為北京居民家庭戶的0.28%，而且至今尚有1/5以上的城市沒有實(shí)施廉租房制度[11]。城鎮(zhèn)中低收入群體占很大比重，但住房保障不足，在低價(jià)位住房高需求低供給的城市住房市場(chǎng)中，出現(xiàn)了對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房巨大的潛在需求，這種巨大的潛在需求形成了強(qiáng)大的拉力，將小產(chǎn)權(quán)房“拉入”了城市。

1.2 城市周邊農(nóng)村對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的供給“推力”

1.2.1 對(duì)高額利潤(rùn)的預(yù)期

城市周邊的農(nóng)村居民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房高額利潤(rùn)的預(yù)期是將小產(chǎn)權(quán)房最終推入城市住房市場(chǎng)的直接動(dòng)因。這個(gè)“高利潤(rùn)預(yù)期”主要來自兩個(gè)方面，即低成本、高收益：農(nóng)民在自己的宅基地上建房，除了每平米幾百元的建筑安裝工程費(fèi)用外，幾乎沒有任何其他成本，而以每平方米數(shù)千元的預(yù)期售價(jià)使其產(chǎn)生了豐厚的預(yù)期利潤(rùn)。

1.2.2 國(guó)家征用集體土地的補(bǔ)償?shù)?/p>

在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度框架下，集體所有的土地不能直接入市交易，因此國(guó)家以壟斷身份通過行政渠道低價(jià)收購(gòu)?fù)恋亍Ｔ谶@種背景下，很多失地農(nóng)民無法得到合理征地補(bǔ)償，在沒有健全的社會(huì)保障的前提下，也必然要尋求其他有效的經(jīng)濟(jì)來源途徑，而小產(chǎn)權(quán)房便是其中最快速有效的經(jīng)濟(jì)來源途徑之一，形成了小產(chǎn)權(quán)房形成的巨大推力。

1.3 土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生提供條件但并非動(dòng)因

我國(guó)農(nóng)村普遍存在土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂的問題，成為了小產(chǎn)權(quán)房得以“順利產(chǎn)生”的重要且必要條件，或者也可以說，小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠出現(xiàn)，就是鉆了制度不健全的空子。但必須認(rèn)清的一點(diǎn)是，土地產(chǎn)權(quán)的模糊、管理的混亂絕非小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的動(dòng)因，因此，靠明晰產(chǎn)權(quán)、完善制度、加強(qiáng)管理也許可以從表面上抑制小產(chǎn)權(quán)房的興建和買賣，但是小產(chǎn)權(quán)房的問題絕不僅僅是其本身的問題，其背后是整個(gè)城市住房市場(chǎng)和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源沒有有效途徑等重大問題—— 這正是催生小產(chǎn)權(quán)房的根本動(dòng)因所在。

2 小產(chǎn)權(quán)房頑固存在的原因

2.1 小產(chǎn)權(quán)房是城市住房同質(zhì)低價(jià)的替代品

小產(chǎn)權(quán)房之所以在城市住房市場(chǎng)中占有了一席之地，除了由于其低廉的價(jià)格，更因?yàn)槠涮仔汀①|(zhì)量等方面逐步向大產(chǎn)權(quán)房接近，成為了大產(chǎn)權(quán)房同質(zhì)低價(jià)的替代品——而經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論告訴我們，當(dāng)存在替代品時(shí)需求的價(jià)格彈性會(huì)增大，更增加了小產(chǎn)權(quán)房占有城市住房市場(chǎng)的籌碼。此外，由于筆者家住回龍觀小區(qū)，經(jīng)過對(duì)附近小產(chǎn)權(quán)房實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)的商品房相連接、或相距不遠(yuǎn)，有的甚至就建在大產(chǎn)權(quán)房的居住小區(qū)內(nèi)——在城市房地產(chǎn)開發(fā)逐步趨向郊區(qū)化的今天，小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房的區(qū)位條件差異也在逐漸縮小。加之城郊公交系統(tǒng)的完善和軌道交通的興建，小產(chǎn)權(quán)房的優(yōu)勢(shì)越發(fā)凸顯出來。

2.2 小產(chǎn)權(quán)房游離于城市規(guī)劃之外，開發(fā)過程靈活迅速

“小產(chǎn)權(quán)房”的自發(fā)建設(shè)多在城市邊緣區(qū)的集體用地上，大多游離于城市規(guī)劃之外，不受城市規(guī)劃限制。因此，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)即不需要繁瑣的審批程序，又不需要顧及城市控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)土地用途以及容積率等指標(biāo)的限制，開發(fā)過程靈活迅速——農(nóng)民只需要籌集到資金基本上就可投入房屋的建筑。而比起因需要回收資金而預(yù)售住房的城市住房開發(fā)商來說，現(xiàn)成的小產(chǎn)權(quán)房交易更是來得實(shí)在。加之相對(duì)城市住宅更加安靜的周邊環(huán)境，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)吸引了以養(yǎng)老、創(chuàng)作等為目的的購(gòu)房、租房者的長(zhǎng)期居住意愿，形成了其頑固存在的慣性。

2.3 小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)分擔(dān)了城市住房的一部分重要功能

以城市居民為市場(chǎng)群的小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)承擔(dān)了部分城市功能[12]，因此只要它們已經(jīng)建成并投入使用，就會(huì)在城市系統(tǒng)之中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有機(jī)地發(fā)揮其居住功能。而一旦這種功能運(yùn)轉(zhuǎn)起來，就會(huì)形成較大的慣性，如果此時(shí)將其硬抽離城市系統(tǒng)，購(gòu)房者無房可住，而政府又不可能在將他們安置在同等質(zhì)量和價(jià)位的住房之中，這就會(huì)引起城市很大的鎮(zhèn)痛，形成不可預(yù)見的混亂。正因如此，各級(jí)管理層對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的禁令在頗具規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)一時(shí)還難以奏效。

3 基于小產(chǎn)權(quán)房形成和存在動(dòng)因機(jī)制的解決途徑

綜上所述，小產(chǎn)權(quán)房從形成到在城市中頑固地存在和發(fā)展，背后有著深層的動(dòng)因和機(jī)制。因此，基于小產(chǎn)權(quán)房形成和存在的根本動(dòng)因機(jī)制去尋求小產(chǎn)權(quán)房以及由其帶動(dòng)的一系列城市、農(nóng)村問題的解決途徑才可能是行之有效的。首先，對(duì)于新開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和調(diào)控力量使其交易量下降。其次，加大住房市場(chǎng)調(diào)控力度，健全住房保障體制，房?jī)r(jià)控制好了，保障性住房能夠“供可應(yīng)求”了，小產(chǎn)權(quán)房的需求量自然而然會(huì)下降，農(nóng)民的預(yù)期利潤(rùn)降低，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)量也就得到了控制。另一方面，對(duì)于已經(jīng)開發(fā)的符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以通過二次開發(fā)等方式推動(dòng)其合法化，并逐步納入城市住房體系；對(duì)于不符合規(guī)劃的，則可以通過對(duì)住戶補(bǔ)償、緊身拆除等方式使其逐步撥離城市住房體系（圖3）。

另外，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂雖然不是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接動(dòng)因，但也是其得以無阻礙發(fā)展的必要條件，它同時(shí)折射出我國(guó)土地宏觀制度和管理層面上存在的漏洞。因而土地和住房制度的進(jìn)一步改革、土地和住房管理的進(jìn)一步完善的方式和途徑，也都是值得進(jìn)一步研究問題。

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