基于舊廠房改造的共贏模式分析

王偉華

[摘要]改革開放30多年來，廣州市發展取得了矚目的成就，國民經濟持續高速增長，但這種增長是建立在高投入、高消耗、高污染的基礎上。粗放的經濟增長與資源環境的約束日益加劇，傳統發展的老路已經不適應新的發展要求，經濟發展亟須轉型，廣州市適時推出“三舊”改造正是破解這一發展難題的重要舉措。本文通過總結推進舊廠房“三舊”改造工作的做法，探討企業、政府、社會共贏模式，為加快“三舊”改造的實施提供更具針對性的經驗。

[關鍵詞]“三舊”改造；土地價值；整體改造；共贏模式

[中圖分類號]F284；T0746.3[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0151-02

隨著城市進程化的加快，一些曾經位于城市邊緣化地區的舊廠房逐步被圍合在了城市的中心地帶，這不僅給企業的發展帶來不便，而且也影響了整個城市的規劃發展[1]。許多工業企業由于環保、安全等要求，逐漸停產，并將原生產企業搬遷到二三線城市的郊區，而原舊廠房用地則騰空出來，或臨時租賃，或通過“退二進三”政策改造成創意園。舊廠房的改造成為城市再生及企業增長的一個契機。然而，面對舊廠房改造的一個關鍵性問題是如何通過舊廠房改造，實現企業、政府、社會的共贏，已經成為亟待解決的關鍵性問題。

1影響舊廠房改造的因素

城市中的舊廠房是產業結構調整與城市建設互動發展而遺留下來的[2]，喪失了原有的生產功能，如何最大效度的挖掘舊廠房用地潛能，促進城市功能空間的多樣性，進而推動城市經濟的可持續發展，需要有三方面因素的配合：政府政策支持、舊廠房用地權屬清晰、土地規劃合理。

1.1政府政策支持

為了貫徹《國務院關于促進節約集約用地的通知》，廣東省在總結佛山“三舊”改造成功經驗的基礎上，于2009年8月出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）標志著“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造在廣東正式推開。作為試點區廣州市同年以《廣州市人民政府關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號）響應省政府號召，對改造模式進行細化，全面啟動了廣州市的“三舊”改造工作。為統籌協調廣州市全市的“三舊”改造工作，2010年2月廣州市“三舊”改造工作辦公室正式掛牌成立。緊接著陸續出臺了一系列的政策，包括《關于廣州市“三舊”改造管理簡政放權的意見》（穗府辦〔2011〕17號）、《國有土地上舊廠房改造方案審批權限下放工作指引》（穗舊改辦〔2011〕70號）、《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號）等文件，進一步提高“三舊”改造審批效率，調動各級單位的積極性，并強化政府主導，有計劃的安排推進“三舊”改造工作。至此，舊廠房改造所需政策支持已經成熟。

1.2舊廠房用地權屬清晰

土地權屬清晰是舊廠房參與“三舊”改造的必要條件，包括有效的權屬證明和明晰的現狀邊界。但是廣州市許多國企舊廠土地大部分為政府劃撥，建廠至今基本上都有幾十年的歷史，在不斷地改擴建過程中，一種現象是權屬證明資料保存不完整，甚至丟失，進行“三舊”改造前，必須先辦理確權手續，獲得有效的權屬證明；另一種現象是，權屬證明文件與土地現狀邊界不符，包括土地現狀邊界大于權屬范圍和權屬范圍大于土地現狀邊界兩種情況，針對第一種情況，處理方式較為簡單，以權屬范圍參與改造就行，同時嘗試辦理超出權屬范圍的土地確權手續；第二種情況相對復雜，先要了解土地被占用的起始年限，如果是1982年前就被實際使用人占有至今，依據《確定土地所有權和使用權的若干規定》（國土（籍）字〔1995〕第26號）“原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊及其他單位和個人使用的土地，1982年5月《國家建設征用土地條例》公布之前，已經轉由其他單位或個人使用的，除按照國家法律和政策應當退還的外，其他國有土地使用權可確定給實際土地使用者。”那么就應委托廣州市房地產測繪院現場進行勘測定界，以實際使用面積參與改造，并報國資委備案。

1.3土地規劃合理

土地規劃直接影響到土地價值和參與改造的方式。規劃為道路、綠地等公益性用途的土地，價值低，方式只能為“公益征收、合理補償”；規劃為居住用地性質的土地，價值高，方式為“公開出讓、收益支持”；規劃為商業性質的土地，價值高，方式可以選擇為“公開出讓、收益支持”或“自主改造、補交地價”，但具體還要看土地的權屬范圍與規劃單元能否吻合。權屬范圍是符合國土部門“三舊”項目認定條件的用地范圍，通過“自下而上”申報和“自上而下”統籌安排來綜合確定；規劃單元是項目歸總整合后與周邊用地共同組成的相對成片的規劃范圍，通過統一規劃、連片改造，整體控制改造強度、配套設施等內容。

2廣州市某國企的案例分析

2.1企業情況介紹

廣州市某國企是一家傳統建筑材料的生產制造公司，屬下擁有多家不同品種材料的制造廠，大多成立于新中國成立初期，當初為經濟的發展作出了巨大的貢獻。但隨著市場經濟的發展，原有的生產工藝和產品已不滿足廣州市對環保、安全等要求，企業效益不理想，各廠陸續關閉，原廠房用地逐漸騰空。

2.2“三舊”改造的經驗分析

為了使企業轉型升級，企業在發展戰略上提出“盤活存量資源”的目標，所有舊廠房用地全部參與“三舊”改造。經摸查，土地權屬證明文件完備?，F整個公司一共有16宗土地，面積共約58萬平方米，分散于廣州市各個區，但是土地面積多為二三萬平方米，且大多為綠地、道路等公益性用地，價值不高；唯有一宗土地面積為25萬平方米，但經營性用地比例不高，土地價值無法體現。因此，采用將16宗地整體捆綁的方式，統一向政府申請“三舊”改造，遵循“該高則高；該低則低”的原則，對于城市規劃必須要強制性控制的（如道路、綠帶和公建配套等），優先服從城市規劃建設的要求，確保城市建設需要；其余沒有特別規定的，爭取給予改造支持。按照現行規劃，將非經營性用地以較低的價格交給政府收儲，用作城市公益性建設，為社會提供更多的綠地和配套用地，同時申請調整25萬平方米這宗地的開發強度，增加經營性用地面積并且提高容積率，充分挖掘土地價值。土地出讓后，政府返還的土地補償款用于職工安置、債務清償、企業轉型升級等。在改造過程中實現了企業、政府、社會三方共贏的模式。

3結論

土地制度改革的路徑，由簡單地依賴新增用地的粗放占用，轉向存量用地的盤整利用；由粗放低效使用，轉向內涵高效挖潛；由行政主導的被動“征地”，轉向政策引導的企業主動“騰地”。以推進“三舊”改造工作為載體，促進城市存量低效用地再開發，構建政府引導下的以市場配置為基礎的土地節約集約利用的長效機制，有效促進城鄉布局優化、產業結構升級轉型和經濟發展方式的轉變。廣州市某國企整體改造形成共贏模式，值得推廣；同時建議采取“保證速度的基礎上強調績效”[3]的思路進行政策優化，重點是處理好政府主導與社會力量參與改造的關系，激勵市場力量的發揮和多元主體的參與，保障改造的公平性與可實施性。

參考文獻：

[1]陽建強，吳明偉.現代城市更新[M].南京：東南大學出版社，1999.

[2]張衛寧.改造性再利用——一種再生產的開發方式[J].城市發展研究，2002（2）：51-55.

[3]賴壽華，吳軍.新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規劃師，2013（5）：36-41.