政府在慈善資金運作中的角色定位

[摘要]自從我國實行改革開放，在政府的大力扶持下，慈善事業發展地很快。慈善事業在現在的社會中發揮著社會保障、緩解矛盾的作用，發展慈善事業有利于建設和諧社會，改善人民的生活。但是，在我國發展慈善事業的過程中也遇到了很多問題，這些問題極大地制約了慈善事業的發展。本文從資金運作的角度，探究政府在慈善資金中的角色定位。

[關鍵詞]政府；慈善組織；資金運作；角色定位

[中圖分類號]D632.9[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0100-03

慈善組織在廣義上是指增加人類福祉或是扶貧濟困的非營利組織，它憑借自身的優勢在政治、經濟、社會以及國際上發揮著重要作用。慈善組織通過各種活動籌集到的資金稱為慈善資金，慈善資金的來源有以下幾個途徑：政府資助、企業捐款、個人捐款以及外國援助等。慈善資金在一定程度上能夠為社會提供服務，推動經濟發展。慈善組織的發展需要慈善資金的支持，一個慈善組織缺少慈善資金將會很難開展慈善活動，資金是保證慈善組織正常發展的關鍵環節。慈善資金運作的一般流程是募集資金、管理資金、使用資金等環節。

1我國慈善資金運作概括以及困境

1.1我國慈善資金運作概括

從20世紀90年代起，我國慈善事業開始起步，國內各地出現不同形式的慈善活動。民間建立了慈善組織。在此之后，我國相繼建立了一些慈善組織，例如吉林省慈善總會、中華慈善總會。各個慈善組織為籌集資金開展了很多活動，下面根據慈善資金的運作情況，主要從募集資金、管理資金與使用資金三個方面進行具體分析。

（1）慈善組織需要募集資金。慈善資金主要來源于政府資助、企業捐款、個人捐贈以及外國援助，這四個來源各有各的優勢又有各的不足。在國內慈善組織在籌集資金總額上有很大的差異，有些大型慈善團體一年能籌集人民幣上億元而一些小型慈善團體接近于癱瘓的狀態。在我國慈善資金主要依靠于政府的財政撥款與補貼，由個人捐款與營利性收入提供的資金很少。隨著慈善事業的發展，越來越多的人支持慈善事業。與此同時，我們也發現了很多問題，在我國人民心中的慈善意識還有待加強。在企業捐贈方面，大部分捐贈資金來自港澳地區與國外，國內企業捐贈資金比較少。

（2）慈善組織需要管理資金。在募集一定的資金之后，需要對資金進行管理。對慈善資金有效、科學地管理能夠防止資金的流失，保證慈善組織正常開展慈善活動。有些慈善組織因資金管理不當導致資金流失，嚴重影響慈善活動的正常開展，例如盧萬華曾兩次騙取中華慈善總會約1700萬元，造成慈善總會資金的流失。

（3）慈善組織如何合理使用資金。一個慈善組織能否正確使用慈善資金將會直接影響它自身的聲譽以及以后的慈善捐款。在我國慈善資金的使用范圍主要包括：孤兒院、福利院、敬老院等工程；幫助無依無靠，沒有生活來源的老、幼、病、殘、孤等生活困難的人；開展各類慈善活動的費用；為慈善組織的工作人員的福利、工資等費用。在一些慈善組織中有一些工作人員擅自挪用慈善資金，為自己謀取私利。慈善組織要慎重使用慈善資金，做好資金的合理使用，防止發生違法亂紀的行為，最大限度使用慈善資金。

1.2我國慈善資金運作過程中遇到的問題

慈善資金運作過程中出現的問題，我們主要從資金的籌集、管理與使用三個環節進行分析，找出問題出現的原因。

（1）籌集資金遇到的問題。慈善組織必須提高自身的籌款能力才能承擔更多的社會責任。我國大部分慈善組織的資金收入主要依靠政府財政補貼與撥款，個人捐贈、企業捐贈與營利性收入籌集的資金占總資金的比例較小。在籌集資金的過程中，還存在違規籌款、動機不純等現象。慈善組織和企業的合作過程中，經常會出現交易黑洞。一些公司利用政府為慈善組織提供的優惠稅收政策以慈善捐款的名義免除一些稅收，再以不正當的方式獲取現金或是使慈善組織為它提供營利。分析籌集資金遇到問題的主要原因是政府的資金占據主要地位。慈善組織在資金來源上很大程度上依賴于政府撥款，最終導致不合理的收入結構。慈善組織在開展工作時遇到一個瓶頸——缺失社會信任度。在我國還有不少人對慈善事業疑慮很多，很多富人對行善、捐款等熱情有限。中國慈善團體在籌集資金方面存在不少問題，籌款理念不夠明確，籌款手段不靈活，資金來源比較窄。針對于個人捐款，我國還沒形成良好的慈善機制。

（2）管理資金遇到的問題。慈善組織一般只管理預算、收入與支出，關注預算資金籌集、使用與分配的合規性，在這些慈善組織中經常出現違法、違紀、資金浪費、以權謀私等一系列問題。我們必須加強對慈善資金的監管力度，根據我國慈善資金存在的特征決定在管理方面的一些問題。根據慈善資金存在的三個特征，我們逐一進行分析。首先，慈善資金多樣性的來源決定管理復雜性。在企業里資金的主要來源是銷售產品與服務顧客來獲得收入，但是在慈善組織中大部分資金依靠政府部門的財政支持。其次，我國的慈善事業缺乏有效的競爭機制。慈善組織所提供的服務缺乏客觀的評價，幾乎接近于壟斷經營。

（3）使用資金遇到的問題。當資金進入慈善組織內部，慈善組織擁有使用和支配這些資金的權利，慈善組織以及工作人員必須按照和資金捐贈者簽訂的協議開展相應的公益活動。一些慈善組織工作者私自挪用慈善資金，例如利用善款購置豪華轎車。還有一些工作人員將慈善資金違規投資，謀取私利，虧損則是記在慈善賬上。慈善組織必須嚴格規范使用資金，在內部建立起完善的管理機構。慈善資金的使用與企業投資不同，前者是非營利性的投入，后者是為了獲取經濟效益。衡量慈善組織的績效標準無法確定，無法進行組織間比較。在組織內部沒有明確劃分職權，無法考核慈善內部工作人員的業績。慈善資金是通過各種渠道籌集，資金權益應屬組織本身所有，慈善組織一般不計算損益。

2我國政府在慈善資金運作中的角色分析

在現代社會，慈善事業屬于第三部門的一部分，它的發展需要政府大力支持、引導與監督。在我國，政府在大力支持慈善組織同時也控制著慈善組織的運轉，政府既要管理慈善組織，又要大力參與、支持相應的慈善組織。慈善組織與政府之間的關系不是固定不變的，兩者的關系隨著國家經濟政治環境與公眾的需求變化而變化。現階段政府在慈善組織中角色定位不當造成資金運作困難的原因，下面我們從政府對慈善組織準行政化管理、過度介入資金運作、制度不完善等方面，進行分析。

2.1政府準行政化管理

與一些發達國家相比，我國慈善組織還存在很多不足。目前我國政府在管理慈善事業方面主要采取行政化管理，以支持為輔助。

（1）政府行政化管理的表現。第一，雙重管理。我國很多慈善組織形式上與民間組織相似，但是它們實際上受到政府的控制，具有“半官半民”的特點。在我國，成立一個慈善組織首先必須通過該地區的民政部門審查它的成立條件，然后需要一個政府部門為本組織主管業務。政府在業務方面指導慈善組織，慈善組織必須對政府負責。在這種“雙重管理”模式下，慈善組織受到政府部門的極大束縛，政府擁有強制性的管理權，最終導致慈善組織變成政府的附屬物，無法自由組織慈善活動。第二，行政化的資金籌集。慈善資金主要依賴政府的支持，在募集資金時政府利用行政手段強制很多企業捐款。第三，人員與組織結構的“行政化”。很多慈善組織在當地政府支持下建立，組織內的人事任免權受政府限制，組織內的很多人員是由相關的政府部門任命與派遣，形成“行政化”趨勢。在組織結構方面，有上級、下級之分，上級領導著下級。以上三個方面都是我國政府行政化管理的表現。

（2）政府行政化管理的原因。政府對慈善組織行政化管理具有一定的歷史必然性，主要原因有以下幾個方面。首先，“強國家、弱社會”的結構。在西方國家，建立慈善組織是為防止市場與政府侵犯公共利益。在我國，慈善組織是為了公民社會的建立，它建立在“強國家、弱社會”的社會結構，國家管理著社會，社會被國家統治著。真正的慈善組織缺乏必需的資源在社會上無法立足，大多數慈善組織屬于政府的附屬物。由于政府和慈善組織間復雜的利益關系，最終導致政府對其實行行政化管理。其次，雙重管理的存在。政府對慈善組織實行雙重管理，打擊了很多慈善人員的積極性。建立一個慈善組織需要經過一系列審查，還需要其他政府部門管理業務。申請建立慈善組織是個復雜的過程，在很多時候慈善組織人員需要迎合政府的需求，由此成立的很多慈善組織具有“半官半民”的特征。草根慈善組織很難獲得政府的許可，限制了它們的發展。最后，新的體制與制度還未形成。我國現存的慈善法律還不健全，關于慈善組織的性質、運行規范、活動范圍、監督體制等還未明確規定。我國慈善組織在發展的過程還面臨很多困難，目前我國還未形成新的體制與制度。稅收政策是促進慈善募捐的重要手段，我國缺乏針對慈善稅收專門、一致的法律，而且在稅收政策上還存在很多不足，比如，優惠政策不公平、免稅的額度不合理。

2.2政府過度介入慈善資金

國內慈善組織的資金主要依靠政府的財政補貼與撥款，政府的大力支持是慈善組織正常運行的主要動力。很多學者認為真正的慈善組織應該是不需要政府支持，其實我國現存的慈善組織還是屬于行政化組織。近年來慈善捐贈金額逐年增加，但是大部分資金是由半官方和官方機構接收。在2007年國內企業和公眾的捐贈額是223.16億元，這些捐款里主要包括：各級民政部門接收43.2億元捐贈，各地慈善會接收捐贈78.06億元，各地紅十字會接收21.39億元，各級慈善組織收到7.54億元捐贈，各基金會接收捐贈42.2億元，其余捐贈30.82億元。從上面這些數據我們可以看出大約60%慈善捐贈被半官方和官方機構接收。政府過度參與很多慈善組織的募捐活動，將原本由慈善組織負責的捐贈活動變成政府的活動，使人們忽略慈善組織的存在。與政府介入的資金募集相比，民間的慈善組織在募捐資金方面的能力明顯不足，在很大程度上抑制民間慈善組織的發展。

2.3制度供給不足

慈善事業的健康發展離不開良好的環境，法律環境是組成良好環境的重要部分。我國在慈善事業方面的制度供給不足主要有以下三個方面。第一，有關慈善事業的法律法規。至今為止，有關慈善事業的法律法規不夠完善，一些相關的法律只是規定慈善事業某一個方面或是幾個方面，法律的數量較少，尚未形成完善的慈善制度體系，在一定程度上導致慈善事業無法可依。例如《公共事業捐贈法》只是規定了慈善捐贈的內容，沒有涉及相關的慈善募捐。第二，稅務優惠制度。我國對慈善組織采取一定的優惠政策來支持慈善事業的發展，但是沒有制定專門規定慈善稅收的法律，一些稅收優惠制度分散在各種稅收規章中。已制定的稅收優惠政策還存在很多不足，限制了慈善事業的健康發展。第三，監督制度。目前，在發展慈善事業的過程中，暴露出很多不好的現象。很多慈善募捐活動規定黨員、干部、職工與群眾各需要捐多少，有時還會扣除一定的工資或是集中收取。這種做法將捐贈變成強制性的任務，引起公眾的排斥。另外，很多慈善組織在管理方面存在很多漏洞，隨意挪用或是貪污善款，這些黑幕的曝光使慈善組織面臨著信任危機。我國沒有針對慈善組織建立有效的監督機制是造成上面這些現象的主要原因之一。

綜上所述，政府對慈善組織的準行政化管理、過度介入慈善資金以及制度供給不足等方面都是慈善資金運作困難的原因。

3我國政府在慈善資金運作中的功能定位

從上面的敘述中，我國慈善資金運營方面還有很多地方需要改進，在改進的過程中，我們可以借鑒英國政府監管與資金運營的經驗。首先，借鑒英國政府的監管經驗。英國政府采用政府招標的方法資助慈善組織，無論是官辦還是民辦慈善組織都能夠進行公平競爭，這樣能夠促使它們提高慈善資金的運作水平。英國的稅務機構定期檢查獲取免稅的慈善組織，在審計的過程中確保資金的合法使用，稅務機構內部設有專門的委員會負責撥款與跟蹤慈善資金的使用狀況。其次，借鑒英國資金運營經驗。英國的慈善組織注重公司捐贈，為此設置專門的公司服務部。市民經常為慈善商店捐贈東西，經過慈善商店的處理資金流入慈善組織。英國在管理資金方面，一般將資金劃分成限制資金與非限制資金，所有的慈善組織都努力擴大自身的非限制資金，方便開展慈善活動。例如，英國的慈善援助基金會設置八個慈善組織，明確要求在資金撥款時嚴格審計檢查，再評估其項目，最后確定是否撥款。在借鑒英國慈善經驗的基礎上，我們針對政府如何合理定位，提出了一些建議。

3.1政府主導轉向政府協辦

我國政府必須逐步改變之前的直接控制模式，不是要求政府完全退出我國的慈善組織。現階段，慈善事業還需要政府的扶持與監管。在此階段，政府必須在清楚自身定位的基礎上，積極引進民間力量逐漸進入當前企業與政府不適合介入或是效率低的領域，逐步將有關慈善事業的事務職能轉移到能力比較強的慈善組織，鍛煉這些組織的能力、豐富它們的經驗，提高慈善事業的社會實力。政府與慈善組織互相配合，逐步減政放權，通過宏觀協調與指導努力為慈善事業的健康發展提供良好的環境，幫助慈善事業從“官辦民助”轉向“民辦官助”。

3.2建立慈善事業監管體系

慈善組織的正常運行不僅需要內部的自我監管又需要外部政府的監管。慈善組織在內部建立適合自己的監督體系，做好監督管理。政府設立專門的機構以及人員專門負責監督工作。首先，政府要做好登記與管理工作，按照法律規定逐個審查其成立條件，堅決杜絕以慈善的名義牟取暴利的組織。其次，政府必須建立一套有效的慈善捐贈管理規范，針對組織發動、基層發放、接收分配等制訂方案，引導與監督組織開展慈善活動，與此同時，政府建立相關的慈善信息公示制度，將有關慈善捐贈的信息及時收集、分析、公開。政府部門最好規范非營利組織的會計標準體系與核算體系，及時將慈善財務信息公開，增加資金募集、管理與使用的透明度，做好資金的管理和監督。

3.3構建稅務制度的激勵與約束機制

稅收政策是促進慈善組織正常運作的有效途徑，政府應該建立稅務的激勵與約束機制。政府在現有稅務機制的基礎上完善激勵與約束機制，通過免除慈善組織的銷售稅、增值稅、關稅等幫助慈善組織積累資金，通過制定嚴格的免稅標準認真核實，加強管理相關慈善組織的稅收等加強管理與監督力度。

慈善事業在現在社會與經濟中發揮著不可替代的作用，引起世界各國的關注。本文通過借鑒英國慈善事業的經驗，結合實際情況，明確提出政府在慈善事業中該肩負的責任，如何合理角色定位以促進慈善事業的健康發展。

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[基金項目]2013年度浙江省民政政策理論研究規劃課題《政府在慈善資金運作中角色定位的研究》（ZMZC2013029）研究成果。

[作者簡介]李婕（1978—），浙江寧波人，女，副教授，法律碩士，馬克思主義理論與思想政治教育。