我國環境公益訴訟制度構建

韓晶

一、環境公益訴訟的制度化

盡管我國已有部分環境公益訴訟的成功司法實踐，但由于各種原因，還未建立環境公益訴訟相關制度，關于環境公益訴訟的相關規定只參見于各與環境訴訟相關的法律法規，我國亟需建立專門的環境公益訴訟制度。建立環境公益訴訟制度，首先要在法律上對環境公益訴訟作出明確的規定，以下幾種方式可以略作參考：一是在憲法中明確公民環境權，肯定社會公眾的環境權益；二是由最高司法機關或其指定專門的機關進行司法解釋，針對環境公益訴訟基本程序等方面問題作出具體規定；三是通過大氣污染防治法、水污染防治法等單項環保法律的修訂，設立專門具體明確的環境公益訴訟條款；四是通過修改現行民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法中可適用于環境公益訴訟的相關條款，以完善環境公益訴訟制度的法律基礎。

二、原告資格的適當放寬

（一）關于人民檢察院和社會團體的起訴資格

傳統訴訟法理論規定，適格原告必須是與訴訟有直接利害關系的人。我國現行《民事訴訟法》第108條也規定：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。但是由于環境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與某個個人有直接的利害關系，法律應當賦予國家機關、有關組織、公民個人以環境公益訴權。

（二）關于公民個人的起訴資格

在明確有關機關和社會團體的訴訟資格的同時，還應該考慮把公民個人也包含在環境公益訴訟的訴訟主體之中，雖然此次《民事訴訟法修正案（草案）》中沒有關于公民個人成為環境公益訴訟主體的修改，但我們在其他法律中也可以解讀出此意。我國《環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”該條規定雖確立了公眾環境管理參與權，但并未明確規定環境公益訴訟的訴權，但應認為控告包含了訴權，即任何單位和個人都有權對環境污染損害提起公益訴訟，這既是實現公民環境權的要求，更是環境公益訴訟的宗旨。

三、環境公益訴訟的受案范圍

我國的環境公益訴訟既涉及對民事主體提起的環境民事公益訴訟，又涉及對行政主體提起的環境行政公益訴訟，環境民事公益訴訟的范圍一般限于民事主體損害環境公共利益的情形，被訴對象較寬泛。而在環境行政公益訴訟中，被訴對象是行政機關，對受案范圍就作出了嚴格的限制。我國《行政訴訟法》第 2 條規定：公民、個人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益，有權依據行政訴訟法向人民法院起訴。根據此條規定，公民如果想以行政機關作為訴訟對象，必須以行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益為由。這樣就使得行政機關的抽象行政行為缺乏了可訴性，而抽象行政行為往往同公共利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大，如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，當然不利于保護環境公益。綜合考量，環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，允許將抽象行政行為作為被訴對象。

四、舉證責任的分配

（一）環境民事公益訴訟舉證責任的分配

民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但對于環境民事公益訴訟，環境損害的認定具有很強的技術性，原告一般不具備必要的專業知識與技能，很難承擔舉證責任。而被告較之原告距離證據近、易取證，我國《最高人民法院關于<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條也規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。

（二）環境行政公益訴訟舉證責任的分配

《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。行政機關代表國家作出行政行為，應查明相關事實，做到事實清楚，證據確實充分，既要合理，又要合法。當原告起訴行政機關的行為損害環境公益或有關行政機關行政不作為時，行政機關就應舉出證據加以證明，否則就要承擔相應的法律后果。綜合考量，在環境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告即行政機關負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的有關程序或民事上的事實則應根據具體情況由原、被告分別承擔。

五、訴訟費用的分擔

我國目前訴訟費用繳付實行由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔的制度。在環境公益訴訟中，往往可能涉及數額驚人的損害賠償，直接導致巨額的訴訟費用，加之，取證時可能涉及技術性較強的方法，所需成本費用就會很高，并且環境公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負擔過高訴訟費用，就必然會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。環境公益訴訟收取訴訟費用應該充分考慮其公益性的一面，不宜簡單地參照其他訴訟的收費標準，更不能一味執行預付訴訟費用的法律規定。關于環境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把環境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預交案件受理費的范圍中，或者至少可以允許其緩交。對于檢察院作為原告提起的環境公益訴訟，如果有必要承擔一定訴訟費用的，由國庫支付。如果是由社會組織或公民作為原告方而提起的環境公益訴訟，原告方敗訴的，可以不承擔訴訟費用，其訴訟費用可通過以下兩種方式進行合理轉嫁：一是訴訟前參加訴訟費用保險；二是成立環境公益訴訟基金。通過制定合理、統一標準，從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提留適當比例放入環境公益訴訟基金，與此同時，基金會還可以接納社會捐款。環境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可酌情予以批準。

（作者單位：河北省委黨校）