城鄉結合區地質遺產地管理探析

孫建華　孫建忠

摘要 分析了嵩山世界地質公園在管理建設方面的現狀及管理體制存在的問題。在利益相關者理論的指導下探索性地進行了區域內生態旅游游客、經營者、當地社區居民和政府4個相關主體的管理研究，并結合美國、加拿大等國家的地質公園管理模式，對現有管理體制的改革提出可行性管理模式及策略，以促進嵩山世界地質公園的生態環境保護與可持續發展。

關鍵詞 地質公園管理；利益相關者；戰略管理

中圖分類號 S181.4 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）03-00840-04

Abstract The status quo of management construction in Songshan World Geopark and the problems in the management system were analyzed. Based on the stakeholder theory， the four related aspects of regional ecological tourists， operators， local communities and administrators were studied， and combined with the management patterns of the American and Canadian parks， the feasible management mode and strategies for current management system reform were put forward in order to promote the eco-environment protection and sustainable development of Songshan World Geopark.

Key words Management of Geoparks； Stakeholders； Strategic management

1 嵩山世界地質公園概況及管理現狀

嵩山世界地質公園位于112°45′48″～113°11′55″E，34°22′28″～34°36′40″ N，在河南省鄭州市境內，約464 km2，橫臥中原，上接云天，下俯河洛。其以軒轅關為界，分為東西兩座山，東為太室山，西為少室山。太室山主體在登封城北，東延至鞏義、新密市。少

室山主峰在登封城西，向西延展入偃師、伊川境內。公園內資源豐富，自然景觀與人文景觀完美結合，具有極高的旅游觀光價值、美學價值和科普科研價值。截至2013年，嵩山已榮獲兩項世界級殊榮和4項國家級殊榮，成為集地質公園、世界文化遺產地、森林公園、風景名勝區、5A級景區及科普基地為一體的，供觀光旅游、休閑度假、科學研究和科普教育的勝地。

嵩山世界地質公園是在風景名勝區的基礎上建立起來的，因此在管理體制上延用了風景名勝區的模式。1982年嵩山被國務院批準列入第一批國家級風景區名單，隨后在1984年風景名勝區建立初期，河南省政府成立河南省嵩山風景名勝區管理委員會（嵩管委），由副省長擔任委員會主任，同時成立職能機構河南省嵩山風景名勝區管理局，共同管理嵩山。管理局下設辦公室、規劃建設科、文物管理科、農林土地科等科室，管理職能強大，有力地推動了嵩山遺產資源的保護與開發。20世紀90年代管理體制發生改變，管理局被撤銷，僅留下嵩管委作為登封市政府的派出機構，并同時撤銷了宗教科等科室。管理權的弱化使得嵩管委完整的管理職能被破壞。2004年世界地質公園的建立及2010年“天地之中”申遺的成功，對嵩管委提出了更高的要求。在這樣的形式下，嵩管委相應地成立了地質公園管理辦公室、地質博物館、地質公園保護科和財務科4個下設機構，嵩管委管理模式見圖1。

2 管理體制存在的問題與不足

世界地質公園及世界遺產兩個世界級稱號的獲得賦予了嵩山新的歷史使命。建立地質公園的根本目的是保護地質遺跡并改善生態環境[1]。生態旅游特別強調保護，因此科學管理顯得異常重要。嵩山自然遺產豐富，包括山川、河流、湖泊、樹木、瀑布等。此外，嵩山地處黃河文明的中心地帶， 在中國傳統宇宙觀中是天地的中心，集儒、道、佛文化為一體， 融寺廟、道觀、書院、闕等建筑為一體，文化遺產極為豐富。保護嵩山自然、文化遺產是當前嵩山管理的首要任務[2-3]。嵩山地區有近40萬人口，有成百上千座村落，不僅有農業生產活動，還有大量工業分布，管理起來牽涉眾多利益主體，矛盾復雜。

2.1 管理權限不清，呈現典型的多頭管理特征

嵩山世界地質公園是在原有風景名勝區和國家森林公園的基礎上建立起來的。此外，地質公園內還有文物、寺廟道觀、河流湖泊等資源。根據我國現行的行政體制，各類資源分別歸建設、林業、環保、文化、文物、宗教、海洋、地質等部門行使管理權[4]。因此嵩山世界地質公園在管理上要同時受到國土資源部、林業部、水利部、旅游局等國家部門及省、市、縣相應部門的多重領導。盡管鄭州市設立嵩山風景區管理委員會（嵩管委）統一管理嵩山，但由于嵩管委只是封登市派出的副縣級機構，且與登封市各單位實行合署辦公，因此不可避免地出現行政管理上的交叉和管理目標的混亂。嵩管委缺乏權威性，不能對各部門實行有效的約束，在這種情況下，各部門為了實現利益的最大化，從本部門利益出發，不能從整體來處理問題，導致“貌似建設、實為破壞，名為保護、實為壟斷”的現象時有發生。有些部門為追求短期功利性效益，不從長遠發展的角度考慮生態旅游資源與環境的保護問題，無法為嵩山的可持續發展提供有力的保障。

2.2 資源的管理機制和運營機制不夠科學合理

資源管理有待進一步規范。嵩山的旅游資源比較分散，隸屬關系復雜，管理權限交叉，給管理造成很大阻礙。景區資源的開發，作為景區管理部門無權監管，有些資源的開發甚至沒有征求景區管理部門的意見。2004年成立的“少林風景區管理局（簡稱少管局）”成為與嵩管委沒有任何隸屬關系的獨立管理機構。這樣一來就形成了嵩管委與少管局獨立辦公的局面，少林寺從嵩管委的管理范圍中獨立出來，停止了嵩管委對少林景區的售票權。 這種政出多門的現象不僅削弱了行政管理部門的權限，而且不能對資源實行有效的保護與開發。在運營方面，政企不分、企事不分的運營機制無法面對激烈的市場競爭。員工工資與嵩山的經營效益沒有直接的聯系，因此經營缺乏積極性。“死工資、大鍋飯”式的平均主義盛行，這將極大地阻礙地質公園旅游競爭力的提升。在資源的開發和利用上缺乏有效的監督，容易造成遺產資源的破壞與浪費。

2.3 經濟利益沖突，生態意識淡泊，管理隊伍結構不合理

嵩山生態旅游的開展涉及多個利益主體，直接利益主體有旅游者、旅游企業、地方社區居民等；間接利益主體主要為地方政府及國家管理部門。地質公園建立的主要目的之一是發展當地經濟[5]，然而在利益面前，各利益主體往往只顧小家利益，無法達成共識，結果往往是犧牲弱勢群體的利益來維護強勢集團的利益。旅游者和當地居民首先成為利益分配的犧牲品，這與地質公園設立的初衷是相違背的。就利益相關者的生態意識而言，游客、當地居民、旅游業工作者及管理人員生態意愿不強烈。游客的生態感性認知也多停留在“基于自然”、“環境教育”等方面，對于“保護環境資源”、“尊重地方文化”的認知較低。從管理者的組成結構來看，嵩管委為嵩山的主要管理者，當地居民參與嵩山的旅游開發，但嵩管委并沒有將當地居民作為合作者，他們從來沒有參與嵩山的經營和管理，因此也就不能使當地居民自覺成為環境保護的倡導者、管理者和監督者。近些年來，由于管理者隊伍結構不合理，缺乏地質旅游專業人才，缺乏當地居民的支持，地質公園的發展已經受到影響。

3 國際視野下地質公園管理模式探析

3.1 國外地質公園管理模式

國際上十分重視地質遺跡的保護工作，聯合國教科文組織設立了地質遺產工作組，專門負責全球地質遺產保護工作。美國、加拿大、英國等經濟發達國家地質遺產的保護管理工作領先，他們制定了嚴格的法規體系，采取了一系列行之有效的保護措施。歸結起來，主要有以下3種模式，見表1。

3.1.1 中央集權型管理。

美國作為國家公園建設的先驅，在經營管理方面，機構臃腫，冗員眾多，面對管理競爭、人才競爭、市場競爭等問題，這種缺乏競爭模式的運營方式極大地阻礙了地質公園的可持續發展。其管理模式以中央集權為主，自上而下地實行垂直領導并輔以其他部門合作和民間機構的協助[6-7]。由1872年的黃石公園法案建立世界上第一個國家公園起，美國的國家公園體系歷經1916年國家公園管理局建立法案、1970年的通用權威法案和1978年修正法案等，由原來的多名稱多部門管理的不同的保護單位統一為一個完整的國家公園系統，實行國家管理、地區管理和基層管理的三級垂直領導體系，其最高行政機構為內務部下屬的國家公園管理局，負責全國國家公園的管理、臨督、政策制定等，下設7個地區辦公室，分別為阿拉斯加地區、中部地區、中西部地區、國家首都區、東北地區、太平洋及西部地區和東南部地區。這些地區辦公室直接管理所屬區域的各國家公園管理處，地方政府不得插手國家公園的管理。美國國家公園管理處負責公園的資源保護、參觀游覽、教育科研等項目的開展。

3.1.2 地方自治型管理。

以德國和澳大利亞國家公園為代表，中央政府只負責政策發布、立法等面上的工作，而具體管理事務則交由地方政府負責[8]。德國于1970年建立了第一個國家公園——東巴伐利亞森林國家公園。在德國，自然保護是地區和州政府的職責。國家公園和大部分面積較大的自然保護區都歸地區和州政府所有，一些面積較小的自然保護區的土地權歸社區或私人所有。由于德國聯邦政府不擁有土地，因此它的作用只限于制定自然保護法規。國家公園不是由聯邦政府建立，而是由州或地方政府建立，他們才是德國擁有自然保護權的最高權威部門[8]。在澳大利亞，各州政府對其范圍內的保護區管理起著主要作用。除西澳大利亞州外，其他各州都有一個國家公園管理處和野生動植物管理處。在西澳大利亞州，雖然對國家公園和野生動植物的管理由土地管理保護部的不同部門來負責，但國家公園、自然保護區、海洋保護區被授權由國家公園自然保護管理處管理，由其負責制訂管理計劃及對整體政策提出建議。

3.1.3 綜合管理。

日本、加拿大、英國與芬蘭兼具中央集權和地方自治兩種體制，屬綜合管理型，既有政府部門的參與，地方政府又有一定的自主權，且私營和民間機構也十分活躍[9]。以日本為例，其國家公園是指那些全國范圍內規模最大并且自然風光秀麗、生態系統完整、有命名價值的國家風景及著名的生態系統。日本所有的國家公園都依照《國家公園法》進行管理。由于目前日本國家公園內的土地存在著多種所有制——國家所有、地方政府所有和私人所有以及多種經濟活動（農業、林業、旅游業、娛樂業），因此日本的國家公園在管理上注重發揮中央政府（國家環境署）、地方政府、特許承租人、科學家、當地群眾的積極性，共同參與管理。按照日本《國家公園法》的規定，《國家公園法》的執行由國家公園管理人（園長）及公園的其他員工、地方政府官員會同公園的各類土地所有者合作完成。日本國家公園管理體制特點是：①允許地方公共團體和個人按照國家公園的使用規劃提供服務設施；②公共設施由國家環境署和在環境署幫助下的地方共同提供，經費比例為1∶2或1∶3；③個人在取得國家環境署國家公園的特許經營執照后，可以經營酒店、旅館、滑雪場和其他食宿設施；④在國家公園內，自然環境優美的地方建立以娛樂為目的的國家度假村。

3.2 國際視野下中國地質公園管理發展趨向

吸取以上3種國際管理模式，要解決嵩山世界地質公園在管理經營方面存在的現實問題及理順管理體制，需要做如下轉變。

3.2.1 由多頭管理、權限不清向責任明確、各司其職轉變。

嵩管委只是管理嵩山的一個協調機構，無法擔當管理嵩山的職能。嵩山管理出現政出多門，政令不暢等問題，主要原因是管理嵩山的各職能部門管理權限不清，這樣容易導致同一資源多頭利用，重復開發，不利于資源的整體管理和運營。一些職能部門不從整體高度出發，把主要精力放在利益的爭奪上，破壞了遺產地保護與開發的平衡。遺產地的發展離不開一個強有力的管理機構，以協調各部門通力合作、各司其職。

3.2.2 政府管理向政企分開、合作管理轉變。

地質公園的管理要走政企分開、產權清晰的現代企業之路，把政府的職能轉移到規范市場、引領社會資本等宏觀的管理規劃上，同時要充分發揮非政府組織的協調作用。把政府管理與非政府組織參與結合起來，互為表里。一些有影響力的組織機構，如行業協會或社會團體，可以在一定程度上代替政府組織行使管理職能，對于政府不便出面解決的問題，可由行業協會協調處理。

3.2.3 由人治向法治轉變。

完善地質公園管理，除了要建立權威的管理機構外，還要建立切實有效的監督機制，引導公眾參與監督。運用法律和市場的手段，做到保護與開發的雙贏。地質公園的管理與運營必須在完善的法律法規的監督下開展。

4 利益相關者理論下中國地質公園戰略管理策略

嵩山世界地質公園的可持續發展建立在遺產資源保護與生態旅游開發協調發展的基礎之上。在嵩山開發過程中，要協調旅游活動與生態環境之間的關系。生態旅游業有效、科學的管理是促進嵩山可持續、協調和健康發展的關鍵，處理好管理者之間的關系是實現嵩山高效管理的前提。根據利益相關者理論，利益相關者是所有能夠影響或者被政策、決策和系統的行動影響的個人、社團、社會群體或者任何層次、規模的機構[10]。對地質公園而言，利益主體包括地質公園管理部門、管理運營機構、非政府組織、科研機構、社區居民等利益相關群體。結合國外國家公園管理模式，在利益相關者理論的指導下，嵩山世界地質公園的管理可采用如下策略。

4.1 加強政府宏觀控制，建立地質公園管理、協調機構

地質公園的管理涉及眾多利益主體，協調、處理好各主體的關系，有利于消除管理層面的混亂，充分發揮地質公園的社會與經濟功能。針對我國地質公園多頭管理的現狀，建立、健全地質公園管理體系需遵守以下原則：首先，管理是權威的，能夠切實起到宏觀控制和綜合協調作用，能夠對地質遺跡、地質環境進行有力的保護。其次，管理是全方面的，能夠協調各部門，促進地質公園的多層次發展。具體來說，省一級政府成立省旅游發展委員會，下設政策法規處、規劃處、遺產保護處、市場開發處、宣傳處及質量檢查處等。委員會協調省林業、建設、水利、環保等部門對轄區內的地質公園、森林公園、國家風景名勝區、世界遺產地、自然保護區等與旅游發展相關的屬地、景區進行綜合管理。這樣由原來的“大家管”變成了“一家管”。針對嵩山的多重屬性，鄭州市設嵩管委，作為獨立機構，直接受省旅游發展委員會領導，同時協調登封市管理嵩山。此外，增設一個協調機構，作為常設機構來協調旅游企業、社區居民、科研機構、媒體等組織之間的關系，即作為嵩管委與非政府利益相關者的樞紐（圖2）。

4.2 增強生態旅游認知， 構建游客生態旅游管理、服務體系在地質公園范圍內，非自然因素是遺跡遭受破壞的最重要因素。其中游客是導致生態系統破壞的主要原因之一，游客管理是嵩山能否實現可持續發展的關鍵。增強生態意識，構建生態旅游管理服務體系至關重要。首先，要增強嵩山游客的生態旅游認知，對自然觀光者、文化體驗者、登山探險者及武術、地質愛好者等加以科學引導，制訂嵩山生態旅游游客管理行為規則，建立游客行為監測、獎勵和服務體系，通過以上途徑使游客在向往大自然的基礎上自覺成為保護大自然的生態旅游者。針對目前嵩山游客生態意識淡泊的問題，一方面要加強對嵩山地質博物館的利用，通過現代科技手段，采用聲、光、電等多媒體方式以直觀、形象的設計展示嵩山地質演化歷程、生態環境與保護、人文活動與旅游開發等主題。另一方面要建立室外地質科普基地，開發地質、生態旅游路線，完善基礎服務設施，構建專業導游隊伍，滿足不同層次游客獲取相關知識和信息的需要。

4.3 地質公園關心者參與管理，企業參與運營

地質遺跡歸國家所有，國家有專門的機構對地質遺跡資源進行開發、保護和管理。然而地質公園關心者為地質遺跡的保護做出了積極的貢獻，包括非政府組織、媒體、科研機構、社區居民等非政府的組織或個人。他們是地質公園利益相關者，應當參與地質公園的管理，特別是當地居民。建立地質公園的宗旨是保護地質遺跡，開展旅游，普及地球科學知識，促進地方經濟、文化和自然環境的可持續發展[11]。旅游地若能使當地居民受益， 則當地居民會表現出支持旅游進一步發展的傾向，并以更積極的姿態介入。嵩山世界地質公園地處登封市境內，地質公園本身處于當地居民農業生產活動的范圍之內，因此嵩山的管理必須吸引當地居民的參與，建立生態社區。通過生態社區組織的建立和目標活動的開展，使當地居民在生態旅游中逐步確立生態社區精神理念，自覺加入到地質遺跡保護、生態環境監測及自然災害防治等工作中來。嵩山世界地質公園的管理與運營應該做到政企分開，可以在嵩管委的管理框架下，由企業參與運營，走市場化道路。嵩管委協調企業及地質公園關心者為嵩山創造良好的外部環境，如加強基礎設施建設，規范企業行為，協調地質公園內外部各種關系，加強服務功能。

4.4 健全相關法規和條例，建立完整的檢查、評估和監控系統

如何使高效的管理體制和運營機制順利進行，需要進一步增強法律法規的保障作用。目前關于地質公園的專門法

律還沒有出臺，只有部分相關法律強調了地質遺跡的保護和開發。這些法律有《憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》等。嵩管委可以協調市林業、環保、旅游、宗教、水利等部門，針對嵩山的實情制定具體的地方法規和條例，對生態旅游管理者、經營者、當地居民、游客等參與方做出具體規定。規范企業、個體等的行為，加強監督、調查等執法力度，嚴懲任何個人、組織的違法、違規行為。建立完善檢查、評估和監控制度，制定科學、合理、有效、準確的評估標準，完善監測體系，運用約束機制和法律手段，對嵩山地區生態環境進行動態測評。

5 結語

該研究所提出的嵩山世界地質公園管理策略繼承了原管理體制的優勢，結合西方國家地質遺跡管理的經驗，克服了管理體制自身的不足，并在以下幾個方面有所突破：首先，省旅游發展委員會直接領導下的嵩管委將擔負起管理嵩山、保護嵩山、開發嵩山的歷史重任，嵩管委不受林業、環保等多部門的直接領導，這樣從制度上克服了多頭管理的問題。其次，地質公園關心者、企業參與管理，嵩管委管理與下屬企業運營相結合，這種政企分開的模式有利于走市場化道路，提高了資源的利用率。再次，法律法規的構建從制度上約束了組織與個體的行為，游客生態管理、服務體系的構建進一步提高了大眾的生態環保意識，協調了保護與發展的矛盾，促進了地質公園的可持續發展。

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