土地發展權：保障控規公平的新思路

金超

摘 要：本文從控制性詳細規劃在實施過程中屢遭調整這一現象入手，引出土地發展權這一概念，繼而從法規、編制和規劃實施三個層面對我國現行控制性詳細規劃體系中存在的問題進行深入分析，指出土地發展權的缺位是產生這些問題的根本原因之一。文章最后以控規中的核心要素容積率為例，闡述了我國在借鑒土地發展權轉移制度時應著重解決的幾個問題。

關鍵詞：土地發展權；控制性詳細規劃；土地發展權轉移

前 言

控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）是以定性、定量、定邊界的形式，在中微觀層次上對土地使用性質和開發強度進行控制。控規作為我國城市規劃一個重要的階段，對局部地段開發控制發揮了重要作用，一方面使得總體規劃、分區規劃得以在地塊上落實，協調相鄰、相近地塊的關系；另一方面，為土地使用權出讓，后續開發提供了規劃條件，也使土地價格的評估有了規劃依據。目前各地在控規實施過程中，適應性不強，頻頻調整已成通病，以致對控規產生質疑。理論上講，條件相同的地塊，土地價值應該相同。但由于控規的管制，往往導致條件相同的地塊，在用地性質、開發強度等方面有所差異，從而產生不同的土地價值。下面就從土地發展權的角度進行剖析，以期對控規提供有益的建議。

1 土地發展權

土地發展權又稱土地開發權，最初源于英國采礦權可與土地所有權分離而單獨出售和支配，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。土地發展權的提法在我國目前還僅限于理論界，在實踐中并未作為一個明確的概念使用。

要深刻理解土地發展權及其作用，除了明確土地發展權所包含的內容外，還必須弄清楚土地發展權的性質，以及土地發展權如何運作。

1.1 土地發展權是一項受限制的財產權

土地發展權的權利來源主要有兩個方面：一是來自所有權。土地發展權或者是土地所有權的組成部分，或者是從所有權中分離出來的。這一角度展現出土地發展權的財產屬性。二是來自國家公權。從土地發展權是國家行政管理權行使的結果而言，國家公權（行政管理權）是其權利來源之一。從這種意義上講，土地發展權又具有公法限制的屬性。可以概括的說，土地發展權是一項受國家公權限制的財產權。

1.2 土地發展權的運作

由于土地發展權在我國仍然是一個新領域，缺乏實踐經驗，因此，我們有必要借鑒國外對土地發展權的運作模式和相關規定。土地發展權在國外有三種模式，一種模式是：土地發展權歸土地所有權人，政府為使農用土地不變更為建設用地，可事先向土地所有權人購買發展權，使土地發展權掌握在政府手中，原土地所有人無變更土地使用用途的權利。采用該模式的代表國家是美國。另一種模式是：土地發展權歸政府或國家所有，英國為此種模式的代表。1947年英國通過的《城市規劃法》規定，一切私有土地將來的發展權歸國家所有，實行“土地發展權國有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用類別。私有土地所有人或其他任何人想變更土地的原使用類別，在實行建筑發展之前，必須向政府購買發展權。反之，如果政府公布的土地使用計劃，致使土地價值降低，政府應根據發展權價值給予相應的賠償。第三種模式為法國的法定上限密度限制模式，類似于土地發展權，規定屬于土地所有權之一的建筑權有一低水平的上限容積率，超過限制的建筑權屬于地方政府所有。建筑開發人若想超過上限進行建設，須向政府支付超過負擔款，購買超過標準的建筑權。

以上三種模式各有利弊。基于我國采用社會主義土地公有制的現實，筆者認為法國的法定上限密度限制模式更具借鑒意義。同時，目前不少學者在上海、深圳等地所作的城市密度分區研究，也可作為法定上限密度的理論基礎。

2 控規中的土地發展權辨析

控規是國家規劃權的運用，是政府組織編制的范疇，其規劃權的設立與歸屬均屬于國家。規劃權不同于土地發展權，土地發展權既可按規劃要求設定，也可根據其他需要設定，再根據規劃對土地控制要求進行空間轉移或轉讓。可以說，控規的指標體系為土地發展權的設定提供了具體的、法定的技術參數。下面從法規、編制和實施三個層面，對控規中的土地發展權進行分析。

2.1 法規層面的土地發展權缺位

目前國內的法律、法規沒有土地發展權的明確闡述，《物權法》中的用益物權是與土地發展權最相近的法定權利。用益物權是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利。比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權。《物權法》第一百三十六條“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”這里的建設用地使用權雖與土地發展權相近，但實際是國家行使規劃權的結果。

同時，《城鄉規劃法》第四十八條“修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見”。這一規定本無可厚非，但問題在于編制控規階段為何不法定“征求規劃地段內利害關系人的意見”？實際上，在控規修改階段的“利害關系人”多數已不包括規劃地段的原使用者，修改的動力來自于取得土地使用權的新主人。控規的修改可以看作土地使用者對土地發展權的訴求，政府作出積極應對是保護新使用者的表現。那么，原使用者就沒有土地發展權的訴求嗎？利益該如何保護？其實，這里面隱含著這樣一個前提：集體土地所有者或者使用者，以及國有土地使用者，只能按現狀或規定的用途使用土地，沒有改變用途之權。這實際上意味著，受控規管制的土地，所謂的土地發展權歸國家所有。因此說，土地發展權在現行法規層面是缺位的，至于原土地使用者的利益，更是缺乏法定的保護措施。

2.2 編制層面缺乏土地發展權思考

在控規編制過程中，土地發展權未能引起足夠的重視。主要表現在現狀產權邊界和容積率確定兩個方面。

現狀產權邊界在編制控規的過程中，是最容易被忽視的。實際上，控規所表現出來的地塊邊界并不是嚴格的產權邊界。產權邊界通常表現為方正的路網內曲折、參差不齊的用地紅線。由于對現狀產權邊界的忽視，控規方案往往使得一個完整的地塊內包含了多個用地權屬，這樣會導致規劃指標在多家用地內不容易平衡；有時控規方案把一個現狀完整的用地權屬規劃多條道路穿越，這實際嚴重影響了該塊用地未來的發展。可以說，忽視現狀產權邊界，是缺乏產權概念的表現，也是漠視土地發展權的結果。

關于容積率的確定，目前多從經驗出發，以空間形態為基礎，主觀地將地塊容積率提高或降低，缺乏嚴謹性和科學性。當前不少學者從經濟測算、環境承載力等角度研究容積率，大大增強了控規的科學性，但更不容忽視的是土地發展權。試想，條件相同的兩塊地，其發展機會理應相同，但規劃師以空間形態為理由，規劃出不同的容積率，這樣是否有失公平。可以說，當理性規劃與市場規律發生矛盾時，土地發展權制度是保證控規有效實施、維護公平的重要途徑。

3 結 語

土地發展權制度的建立可以說是一項系統工程。創設土地發展權后，還要研究哪些使用者擁有土地發展權以及土地發展權該如何轉移，如發展權出讓地區、接受地區的范圍，發展權接受地區允許接受的限度，發展權轉移的利益如何分配等。雖然土地發展權作為一項國家公共干預制度，在國外已經成為城市土地開發的規劃控制、分區管制的重要手段。但由于土地制度的不同，我們更應該探索一條具有中國特色的土地發展權之路。

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