失地農民社會保障問題的原因

劉雙梅

【文章摘要】

據保守估計，目前中國失地農民的總量已經達到4000萬—5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。這些失地農民，由于失去土地后沒有得到合理的安置，淪為新時代的游民，成為社會穩定的隱憂。本文主要分析了失地農民社會保障缺失的原因，原因是多方面的，主要是由于現行土地征收制度、現行農村土地制度以及城鄉二元結構體制造成的。

【關鍵詞】

失地農民；社會保障；原因

1 現行土地征收制度是直接原因

目前國家不僅以城鄉土地的二元所有制來管理最有價值的土地財產，還通過征地制度使農民集體土地制度依附于國家土地制度。現行的征地制度產生于新中國成立初期，1953年1月6日政務院公布《國家建設征收土地的辦法》，1958年對此進行了修改。改革開放以來幾經修改，但是主要是體現國家，尤其是政府的意志和權力。盡管它曾經對保證國家建設用地的順利取得、降低建設成本、積累建設初始資本、改善投資環境、推動地區經濟社會發展等起到了重要作用，但是現行的征地制度畢竟是計劃經濟時代的產物。當時國家嚴格的計劃行政管理制度，使土地的巨大社會價值無法彰顯，土地征收及補償問題未被社會重視。

20世紀90年代初，國家改革了用地政策，對一些經營性用地項目，不再是無償使用土地，而改為有償使用，使用國有土地必須向政府繳納土地出讓金。征地制度卻沒有跟著一起改變，公益和經營用地，都同樣采取以前的強制性征地辦法。這樣，在征地與供地之間出現了一個利益空間，為地方政府開啟了“賣地財政”的道路。

我國《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但是沒有對“公共利益”做出明確的界定。《土地管理法》不僅沒有對此進行完善，卻進一步規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這一規定將征地范圍從“公共利益的需要”擴大到一切用地項目，一定程度上助長了土地的征占。在征地程序上，從土地征用的認定、到農民的安置等，農民方都是被動的接受政府和用地單位的安排，沒有渠道表達自由的意愿，沒能能力可以和征地方進行談判，合理的要求得不到滿足。農民在征地前的知情權和咨詢權、征地中的參與權和話語權、征地后的受益權和監督權等沒有得到應有的尊重，甚至連利益受損后的法律救濟也被剝奪，引發了一系列嚴重的社會矛盾。

事實表明，我國現行征地制度已經成為制約社會生產力發展和影響社會穩定的重大障礙，到了不得不改革的地步，使之能夠適應社會和市場經濟的需要，才能保證社會主義農村的建設的順利進行。

2 現行農村土地制度是根本原因

我國現行農村土地制度的結構性缺陷是失地農民權益受損的根本原因。法律制度的根本任務就在于“盡可能保護所以的社會利益，并維持這些利益之間的、與保護所有利益相一致的某種平衡或協調”。在現有的土地制度下，土地的利益機制在某種程度上被扭曲了，導致了土地的不同依賴主體之間的距離拉大，出現了土地利益不平等、非均衡發展的現象，再加上農村利益結構分化的弱質性、不平衡性以及利益正好機制的缺乏，農民利益表達機制的軟弱，造成不同土地主體之間呈現出矛盾和沖突的態勢。

2.1 集體土地所有權虛置，農村土地產權主體不明晰

在《憲法》、《農業法》、《土地管理法》等法律中均有明確規定，農村土地歸農村集體所有。但是在目前集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。集體具體指哪一級哪個組織，集體成員的邊界多大，集體所有者包括哪些權利和義務等都沒有明文規定。“農民集體”只是一個“抽象的，沒有法律人格一樣的集合全體”，并不是規范的民事主體，是個模糊的概念，難以界定它所指的對象，更難以將其定性為法人、合伙、非法人組織，也不具有法律人格，不是法律意義上的民事主體形態。 “農民集體”只是傳統公有制理論中的一個表述而已，并不是民事主體。農村土地所有者缺位，導致以下法律后果的產生。

第一，在現行的法律制度下，說土地歸“農民集體所有”，根本名不副實。集體最多不過是一個虛置的權利主體，只是土地的經營者，而政府實際控制著農村土地的處分權，農民集體只是名義上的“土地所有人”，沒有自由買賣、租賃、轉讓和抵押土地的權利，“農民集體”土地只能單向被政府征收；農民并不實質擁有土地的收益權，由于“農民集體”沒有自主定價權，政府行政強制農民接受的一次性“補償”是政府自己計算的低于真正市場價值的不公平的“補償”。第二，作為“農民集體”組成要素的真正法律主體——農民個體，卻無法履行土地所有權。土地歸農民集體所有，這樣的所有權不可能落實到每個農民個人身上，既然是這樣，農民個體就沒有土地的所有權。這就意味著，從法律、經濟兩個方面來看，任何農民個人都既是所有者、卻又不是真正的所有者。由于土地產權主體模糊，任何人都既是所有者又不是所有者，農民難以進行集體的行動。第三，我國法律規定的土地所有者—— “農民集體”，是一個虛幻的民事主體，它不具備法律人格，這就造成了司法意義上的農村集體土地所有權的虛置。從而導致了了大量耕地被非法轉為建設用地，少數人利用這個漏洞通過土地謀私利。

2.2 農民土地財產權的缺失

所有權不等于財產權，盡管我國農民個人沒有土地的所有權，但是不妨礙他們擁有土地的財產權。農民依法享有的土地承包權、使用權等權利，那么農民實質上擁有了土地的財產權。但是農民擁有的只是土地的部分所有權，只有承包權和使用權，處分權和收益權被政府強制控制著，這是一種不完整的“所有權”，所有權的殘缺，使得農民沒有充分的權利去和被正地方談判，從而導致利益主體地位得不到法律的全面保護，使其必然成為利益受損者，這正是失地農民權益受到侵犯的根本原因。

3 城鄉二元結構體制是根源

城鄉二元結構是我國特有的社會現象，在這種“城鄉分治、一國兩策”的制度安排下，戶籍制度成為兩種身份、兩種待遇的主要憑借物，致使農村居民與城鎮居民在就業、教育和社會保障等方面產生了巨大的利益反差。正如皮埃爾·勒魯所說：“加入你們只要求在城邦內實現平等，這樣的平等就收到了限制，只去了普遍性……一部分人享有權利，另一部分人卻沒有權利，這是一種特權制度。”

盡管失地農民已不同于一般農民，有些還取得了市民的身份，但他們的待遇仍無法與市民同步。在二元經濟結構下，“失地農民在政治上沒有平等參與權，經濟上無法形成有組織的力量，政策上成為被動的接受者，就業上缺少自由流動權，社會保障和國家福利方面處于自然物質狀態。”38社會保障的基礎是“大數法則”，即用恒定的大數來保障突發的小數，參與保障的人數越多，承受風險的能力就越強。“城鄉分治”體制和政策背景下的二元經濟結構決定了我國城鄉在各種社會保障制度，如就業、住房、失業保險、醫療保險、最低生活保障等重要制度上的斷裂，使城鄉的社會保障出現了巨大的反差。城市職工即使下崗失業，城市社會保障體系也會為他提供基本生活保障。但是，二元社會結構下，農民的社會保障權益的焦點不在于是多是少，而是根本沒有的問題，我們在制度上天然排斥農民。在多數農村，養老保險和失業保險基本上還是空白的情況下，他們惟一可以依賴的就是土地。就拿現在已經開始試點的新型農村合作醫療來說，跟城鎮醫療保險制度相比，根本算不上是真正的醫療保障，只是為了緩解過于突出的問題所設計的短期措施，與城市相比存在巨大差距。優撫和社會福利也在農村開展，但與城市相比，優撫對象明顯太少，標準也低于城市居民。實施農民最低生活保障的省份較少，只有一些經濟比較發達的省份在試點。農村救濟制度更不健全。

【參考文獻】

[1]翟年祥、項光勤：《我國現行土地征收制度的問題及其對策探析》[J]，《中國行政管理》，2007，3。

[2]龐德：《通過法律的社會控制—法律的義務》[M]，商務印書館1984年版，第81～82頁。

[3]劉海云：《城市化進程中失地農民問題研究》[M]，河北農業大學博士論文，2006年。

[4]周其仁：《產權與制度變遷》[M]，社會科學文獻出版社，2002

[5]曲天娥：《農民失地的原因分析及對策》[J]，《中國國土資源經濟》2004，3。