集體建設用地制度改革下對廣州市新一輪村莊規劃的思考

曾俊燕

摘 要：黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，明確要求在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市。集體建設用地制度改革將對城鄉土地市場帶來深遠的影響，隨著農村土地產權意識的提升，本文從保障農民權益，保障建設項目落地，以及提高規劃可實施性和規劃管理可操作性上提出了對廣州市新一輪村莊規劃的思考。

關鍵詞：集體建設用地；制度改革；村莊規劃；三規合一；公眾參與

引 言

近年來，我國致力于破除城鄉二元結構的總體目標下，繼2009年黨的十七屆三中全會提出“逐步建立統一的城鄉建設用地市場”后，2013年黨的十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向，并提出了“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”的政策方向。改革的實質是讓市場機制在土地資源配置過程中發揮決定性作用，建立城鄉統一的土地市場，促進土地資源的流轉。

土地制度改革從制度層面指出了解決農村現狀問題的方向，同時也對廣州市新一輪村莊規劃提出了新的要求。

1 界定村莊土地的初始權利是集體土地制度改革和村莊規劃的基礎

一直以來規劃領域特別是村莊規劃對土地產權不夠重視，對土地利用程序與政策不了解，造成規劃與土地權屬主體脫節，未意識到規劃的實施是對土地權屬和土地資產的干涉，編制的規劃不能適應土地產權保護越來越嚴格的要求，導致規劃無法實施，村莊規劃最終只能成為村民口中的“紙上談兵”。

實質上，城鄉規劃對土地用途和利用方式的管制，直接影響了每個權益主體的利益，對于集體建設用地而言，村莊規劃的基礎是界定規劃對象的初始權利。這需要盡快明確農村土地的權利主體、空間邊界和用途，同時，國土部門應把土地權屬基礎數據向城鄉規劃編制和管理部門的全面開放。2013年中央一號文件提出，加快包括宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。土地權屬的界定是村莊規劃的基礎，也是集體土地改革的基礎。

2 解決農民工問題是實現農地整合、流轉、產生更大效益的關鍵

據統計，2011年中國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口首次超過農村人口，而村莊建設用地占全國建設用地總量的59%，全國2.4億畝村莊建設用地中，“空心村”內老宅基地閑置面積占宅基地總數的10～15%，部分地區宅基地空置率超過30%。在新型城市化的背景下，進城打工農民在持續增加，農民工面臨著農村住房長期空置，子女成為留守兒童的普遍現象，但因城鎮定居成本高，又缺乏相應的政策幫扶，農民工仍需保護其原有的農村土地權益（耕地和宅基地），導致農村用地仍按戶籍分配，造成土地實際利用率低，土地浪費明顯。村莊規劃中若仍按新增分戶落實宅基地將與實際使用不符，城鎮化發展階段村莊建設用地本應“縮減”或“轉移”的，卻反而需要增加。

現階段，解決農民工問題成為實現農地整合、流轉，并讓土地產生更大效益的關鍵。要解決農民工問題，應從保障農民工權益、促進退出動力考慮，制定相應政策，賦予農民工財產權利和城鄉資產置換的選擇權，賦予農民工子女有與城鎮兒童相同的受教育權利，使農民可以通過退出農村土地、宅基地和住房，獲得在城鎮定居的資本。退出的農村土地、宅基地和住房讓村莊規劃有可規劃的空間，更有利于生態保護、耕地保護和提高土地效益。

3 建立土地和農村集體經濟組織“股份制”，在保障農民土地產權利益的前提下實現土地整合

在不增加建設用地總量的前提下，如何實現土地整合，將建設用地指標置換到土地價值更高的地方，適應現代化規模化的農業生產需要，同時實現統一集中建設新村，完善配套，節約出來的土地返還給村發展經濟。面對這一系列問題，廣州市新一輪村莊規劃籍著功能片區土地利用總體規劃調整之機，希望在充分征得村民同意的前提下，對土規中的建設用地位置進行調整，然而，想對農民既有利益進行調整，如果沒有足夠威信的領導推動，基本無法協調。

面對這個困境，廣州可參考“南海模式”，即農民的土地承包經營權折算為股份，由村集體經濟組織集中土地，統一按規劃管理和經營，農民個人按照股權比例分紅；同時參考武漢村莊改造的方法，在村莊引入現代企業管理制度，對原村集體的資金進行全面清理，原村集體資產從村民名義上的“共同所有”改變為現在實際上的“按份共有”，將村民轉股民，將股份量化，使村民個人利益與村集體利益捆綁。在此基礎上，村民利益受到保護，并且可以享受土地開發獲得的收益，激發村民整合土地的積極性，使規劃目標與村民利益合一，則規劃轉移建設用地指標，將指標化整為零集中建設，將成為可能。同時也為村集體經濟發展壯大和村集體資產改造提供了可能。

4 進行“三規合一”，形成“一張圖”的管理平臺

“三規合一”就是社會經濟發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的充分協調統一，“三規合一”成果具有三個層面規劃各自的優勢和功能，同時避免了三個層面規劃的脫節。宏觀層面的規劃優勢和作用是通過總量控制保證耕地和基本農田，確定規劃期內建設用地規模，避免建設用地盲目擴張，保護生態環境，確保城鄉的可持續發展，“三規合一”成果將宏觀層面規劃控制總量落實到空間和用地，修正了傳統土地利用總體規劃現狀調研不足的問題，同時充分考慮土地權屬以及土地利用總體規劃的要求，避免傳統城鄉規劃過于理想化的弊端，保證村莊規劃建設項目與土規一致，有效落實規劃并對土地進行用途和開發強度的管制。

廣州市新一輪村莊規劃嘗試將村莊規劃成果通過GIS地理信息系統平臺進行整合，形成“一張圖”的管理平臺，通過這“一張圖”可全面掌握村莊各類用地的矢量數據和規劃控制信息，首次將規劃控制要求和用地權屬界線相對應，成為土地規劃管理部門的管理審批依據，為廣州市頒發《鄉村規劃許可證》奠定基礎。

5 將“村民參與”制度化，讓村民當家作主，規劃師充當技術支持的角色

由于農村集體土地權屬于農民所有，村莊規劃的實施和農民的意愿及參與是密不可分的。《城鄉規劃法》規定：“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。”因此，村莊規劃必須將“村民參與”制度化，并貫穿規劃編制、實施、監督全過程。村莊規劃工作必須注重與農村、村集體的溝通、動員、引導和協調，規劃必須成為整合資源、協調利益、凝聚共識的“溝通性規劃”和“參與式規劃”。規劃師在村莊規劃中應充當技術支持的角色，讓村民自己成為推動規劃和村莊建設的主導者。

6 結 語

新一輪土地制度改革，不僅是對集體建設用地制度的改革，同時提出了要完善被征地農民的保障機制，完善農村宅基地制度，保障農民宅基地用益物權的改革方向，而且將拉開農用地轉建設用地、集體土地轉國有土地等制度規范化和深化改革的序幕。廣州市新一輪村莊規劃將借助改革的春風，在保障村民利益的同時實現土地的合理高效利用，通過創新思路和工作方法提高規劃的可實施性和規劃管理的可操作性，真正做到“公權”與“私權”共贏。

參考文獻

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