民間資本進入基礎設施建設領域研究

馬艷玲

[摘 要]新型城鎮化建設帶來了新一輪基礎設施建設的巨大市場需求，同時，新一屆政府更是全方位政策支持鼓勵民間資本積極進入基礎設施建設領域。面對這樣的歷史機遇，本文提出了加快推進民間資本進入基礎設施建設領域的對策。

[關鍵詞]民間資本；基礎設施；投資

[中圖分類號]F276 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0120-02

1 民間資本進入基礎設施領域面臨的機遇

1.1 新型城鎮化基礎設施建設存在大量資金缺口

2013年我國城鎮化率已提升到53.7%，在過去的5年，我國的城鎮化率平均每年提高1.3個百分點，每年增加城市人口1700萬人，今后一個時期，城鎮化還將保持過去5年的增長態勢。但與發達國家城鎮化率80%的水平相比，我國城鎮化水平依然滯后，未來還有很大的提升空間。2010年發布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮化率將達到60%左右，這意味著有2.5億農村人口進入城鎮工作生活，由此將產生巨大的資金需求，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元，即便剔除社會保障方面的開支，基礎設施投資需求也大約在20萬億元以上。

另外，隨著信息化的推進，智慧城市、無線城市、數字鄉鎮等新理念引入城鎮化建設。智慧城市的建設逐漸被全國各大城市視為未來新型城鎮化的重點領域。據國家信息中心預估，十二五期間將有600～800個城市建設智慧城市，總投資規模將達2萬億元。2013年8月，國務院頒布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，明確提出了要加快信息基礎設施演進升級。而“寬帶中國計劃”、移動通信網絡覆蓋和“三網融合”的實施，城鄉信息基礎設施水平將大幅提升，同時也將創造新的投資機遇，尤其是在目前信息基礎設施尚不發達的中西部地區和廣大農村地區，投資需求巨大。

再考慮到中國政府債務規模要控制在GDP的60%左右，到2020年可新增的政府債務不會超過20萬億元，這樣，在政府安全的負債空間范圍內，可以預計到2020年，中國在推進新型城鎮化過程中將面臨巨大的資金缺口，這個缺口只能由社會資本來補充。

1.2 新一屆政府全方位的政策支持

隨著新一屆政府對于經濟體制改革的態度逐漸清晰，在經濟上，將更加重視市場的基礎性作用，要求激發市場主體活力，而鼓勵社會資本參與基礎設施建設領域成為全面激發市場主體活力的重要環節。2013年5月，國務院批準了發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中明確提出要推動民間資本有效進入金融、能源、鐵路、電信等領域。而在2012年工信部制定的《通信業“十二五”發展規劃》、《互聯網行業“十二五”規劃》等產業規劃中，就已經提出綜合利用各項財稅、金融政策，引導企業和社會資源加大對寬帶網絡建設的投入。2012年年底，財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，對地方政府通過違規集資、BT、信托等方式舉債和違規注資或提供擔保等行為進行制止，并要求清理整改。

可以看出，新一屆政府正在對國有資本進行強有力的調控，規避債務風險，保持經濟穩定增長。與此同時，新一屆政府鼓勵社會資本全面進入城市建設領域，十八屆三中全會決議也明確了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向。這對于社會資本來說，無疑是一輪新的機遇。在新時期的新型城鎮化道路上，社會資本將獲得政策的全方位支持。

2 新形勢下加快推進民間資本進入基礎設施建設領域的措施

2.1 擴大市場準入空間

2.1.1 徹底轉變觀念

各級政府部門、國有企業等應徹底轉變對民間資本、民營企業的偏見，在不斷增加引進民間資本參與基礎設施建設政策力度的同時，公平、有效地看待民間資本，不斷擴大民間資本在基礎設施建設中的比重，減輕政府部門的財務負擔，充分發揮民間資本的積極作用。

2.1.2 實行公平競爭

按照市場經濟的要求，在基礎設施行業進一步放開準入限制，劃分自然壟斷環節與競爭性環節，進行合理的行業重組，形成更有效的產業組織結構，促進有效競爭格局的形成。在國家鼓勵和促進民間資本參與鐵路、電力、航空等基礎設施的同時，出臺配套的法律法規政策，保證民間資本在參與基礎設施項目投資建設運營的全過程中有法可依，做到“進得來、出得去、效益有保障”。

2.2 加強投資效益保障

2.2.1 健全投資配套制度

我國基礎設施領域改革主要是依靠政策手段推動民間資本參與基礎設施領域的建設和發展，沿襲的是一種先改革、后立法的傳統改革路徑，缺乏整體性、連續性和穩定性，執行起來存在較多弊端。因此，建立一套清晰、透明、規范、符合國際慣例的，涉及項目投資、建設、運營、退出各方面的法律規章制度，對加快我國民間資本進入基礎設施領域的市場化改革顯得尤為重要。

2.2.2 提高投資回報率

基礎設施投資規模較大、期限較長，短期內很難收回投資、實現贏利，為消除投資顧慮，政府可以釆取一定的措施提高民間資本的基礎設施投資回報率。一是土地開發補償。對電廠、軌道交通、體育場館等大型基礎設施項目，在符合城市總體規劃和土地供應總量的前提下，由政府批準給予投資者一定數量的開發用地使用權。二是價格調整。對于政府定價低于合理成本利潤價格的，政府可以逐步提高其產品或服務價格，保證民間資本投資具有一定的回報率。三是現金補償。對不能以價格調整達到減低民企投資風險的，政府可以通過建立基礎設施投資建設補償基金及相關的管理制度，對投資出現嚴重虧損的企業進行合理、適當的現金補償。

2.3 提高企業綜合實力

2.3.1 提升企業家自身素質

在民營企業的發展過程中，民營企業家具有決定性的作用。因此，首先就要不斷提高企業家的自身素質，包括企業發展理念、社會責任性、人格魅力、市場敏感度、決策藝術、人才建設、工作態度等。由于基礎設施屬于公眾產品，應符合大眾的需求，保證人民群眾的消費權益。民營企業要想實現長遠的發展，企業家首先不要拘泥于陳舊的管理模式、局限于短期的投資行為、輕易開展多元化投資，而應該樹立創新、進取、做大、做強、做久的企業發展理念。

2.3.2 建立科學的現代企業管理制度

通過建立合法的法人治理結構，避免企業家個人的主觀隨意決策，提高投資決策質量；嘗試股份運作，可以通過與基礎設施領域具有綜合實力的大型國有企業進行股份聯合投資，優化公司的股權結構，不僅可以消除民營企業在投資規模上的弊端，促進項目的投資建設進程，同樣可以降低在民營企業單獨投資基礎設施建設的風險。

2.4 優化行政體制

2.4.1 行政審批公平化

在現有鼓勵和支持民間資本進入基礎設施建設領域政策環境下，科學界定政府行政管理部門、行業監管機構、國有資產監管機構三者在行政審批上的職責分工、職能界限、權利安排和責任承擔，明確和規范審批條件、過程和時限，公平、公正對待民間資本參與基礎設施領域項目的每一項支持性文件的審批過程，不區別對待、不隨意添加額外的補充文件。

2.4.2 強化服務功能

在民間資本進入基礎領域的過程中，不斷深化政府改革，加快向服務型政府轉變，為民營投資者創造良好的外部環境。首先，通過建立以促進政府部門與民間投資者緊密溝通與合作為目的的服務機構。盡快培養一批具有引導民間資本進入基礎設施領域專業知識隊伍，為民營企業提供基礎設施項目投資、建設、運營、管理、技術等方面的咨詢和服務，提高民企管理者的素質，幫助他們解決在投資過程中遇到的問題和困難，鼓勵和調動民間投資者的積極性。同時，及時監督、了解民間投資者參與的基礎設施產品或服務的價格和質量，促進銀行、財政、稅務等部門與民營企業的溝通，維護消費者的權益，確保基礎設施項目的社會效益。其次，不斷增強政府向民營企業提供信息服務的能力。一方面強化投資咨詢機構，會計、審計、法律事務所等中介機構服務民營企業的意識，為民營企業及時提供項目管理中需要的決策信息，規范企業的財務管理；另一方面建立動態的基礎設施項目庫，為民間投資者提供項目建設規劃、建設規模、在建階段等基本信息，引導民間資本投向。

2.4.3 加強監管

目前民間資本進入基礎設施所遇到的市場壟斷力量很大。很顯然，國有大中型企業在基礎設施領域的壟斷很大程度上阻礙了民間資本的進入，這就意味著民營企業要想通過公平競爭保障投資效益的實現，就需要政府一系列的保證措施。

（1）明確區分政府的行政職能和資產管理職能。在基礎設施領域，如鐵路，國有企業管理、行業政策制定和行業監管都歸屬政府主管部門，在民間資本獲得市場準入的同時，行業的行政性壟斷嚴重阻礙了投融資體系的改革，也不利于形成自主經營的市場主體和有效的監管制度。因此，必須按社會主義市場經濟的要求，進一步推進改革政府對壟斷行業的管理體制，逐步實現政企分開，實現政府從市場的直接參與者向規則制定者和行業監管者的角色轉變，從根本上打破行業壟斷，確保民企的公平競爭。

（2）組建基礎設施行業獨立、專業的監督機構。分離政策職能與行業監管職能，組建獨立的法定監管機構，逐步建立統一高效的現代監管體系。分離后的行業主管部門主要承擔制定行業發展規劃、產業政策、市場規則等職能；而目前行業主管部門以及其他部門承擔的行業準入、價格制定、成本和服務標準監控等維護市場秩序的政府監管職能，交由政府獨立的監管機構承擔。不僅可以實現行業準入、成本、價格、服務內容和質量、安全、環境、普遍服務等專業化監管，更有利于維護公平競爭的市場秩序，實現行業的持續發展。

（3）建立合理的價格形成機制。目前，基礎設施行業的價格管理在自然壟斷環節和競爭性環節都采取相同的定價方式，均由政府價格主管部門主要依據企業上報成本和主管部門的調價方案直接審定價格，不適應基礎設施行業引入競爭的要求。因此，要根據我國基礎設施行業的具體情況，借鑒國內外成功經驗，推進現行價格管理體制改革，逐步形成既有利于降低價格水平，又有利于激勵民間投資的價格管理機制。

在政府價格管理部門和行業監管機構之間進行價格政策、價格管理和價格監督等方面的合理分工。政府價格管理部門主要負責價格政策的制定、價格政策落實情況的監督檢查和對監管部門價格管理行為的監督；行業監管部門主要負責壟斷環節價格的核定和調整、競爭環節價格的監控以及對價格執行方面違法違規行為的處罰等。

因此，基礎領域引進民間資本就必須加強對具有自然壟斷特性的網絡設施的接入監管，努力創造公平、有效的競爭環境；加強對壟斷行業的價格、質量、安全、環境監管，維護消費者和投資者的共同利益。

（4）帶動投資。一是通過“政府主導，社會參與，市場運作”的基礎設施建設項目投融資模式，由政府主導基礎設施的目標和條件，集中少量預算內或預算外專項資金作為帶動性投資，通過市場運作的手段與操作方式，廣泛開拓社會投資渠道吸引民間資本跟進；二是在有條件的地方設立多種形式的基礎設施投資基金，通過社會公開招標招股或者發行基礎設施債券，吸納民間資本作為項目資本金或股本金，更加廣泛地參與到基礎設施中來。

3 結 論

在新一輪新型城鎮化快速推進的大背景下，基礎設施大發展需要投入大量資金，但由于基礎設施的固有特征帶來很多融資障礙，無疑給民間資本進入基礎設施領域帶來大好機遇，特別是在新一屆政府的全方位政策支持下，我國民間資本的實力日益壯大，逐漸具備投資基礎設施建設的能力。我們需要做的就是解放思想，掃除體制性障礙，對民間投資放寬準入限制，因地制宜地選擇適合民間資本進入基礎設施的融資模式。這樣，既可以緩解政府財政壓力，促進基礎設施的大發展，加快基礎設施領域的合理競爭和效率提高，也為民間資本找到了較好的歸宿，達到基礎設施、民間資本、政府的多贏。

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