城市“綠卡”

備受關注的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》于3月18日正式公布，除提出農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力等一系列措施之外，還在人口管理制度方面提出了明確的細化政策。

規劃指出：“建立居住證制度。全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。城鎮流動人口暫住證持有年限累計進居住證。”

緩慢的戶籍制度改革，似乎有望前拱一步。

舊與新

自2010年5月，國務院在批轉發改委《關于2010 年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中提出要“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度”，普及居住證便被媒體視為戶籍改革的新舉措，甚至理解為取消戶籍門檻的過渡措施。但實際上，在全國范圍內普及居住證并非戶籍制度的改革，而是對流動人口管理制度的創新，換言之，外來人口人手一個的居住證不過是暫住證的升級版。

自2002年起，上海開始實行人才居住證，本意是通過此種辦法在現有的戶籍制度下為上海引入更有競爭力的人才，因此居住證最初只適用于引進國內外的人才方面，申請者需“具有本科以上學歷或者特殊才能”。

2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當年7月1日開始對非戶籍人口全面實施居住證制度。同年6月27日，配套《上海市居住證積分管理試行辦法實施細則》公布。與此前的居住證相比，現在的制度最大的優點是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設置相應的指標體系，對持證人進行“積分管理”。與僵硬的戶籍制度相比，上海市居住證制度通過明確的分值為持證人提供了一種穩定預期，因此這種辦法被不少地方政府采用。雖然較無法落戶的制度相比，算是有了稍許進步，但高高的門檻依然將大多數外來人口排斥在外。

2014年1月16日召開的北京市人民代表大會上，市長王安順做政府工作報告時明確提出，將推行居住證制度。目前北京實施的工作居住證不同于未來實行的居住證，前者是針對人才，而后者是針對人口，前者針對的面很窄，而后者是普遍的實施。新居住證的實施，意味著北京將打破戶籍、人群和地區的界限，逐步實現社會保障的全面覆蓋。

據悉，早在兩年前，北京就已經展開居住證政策制定的前期調研工作，調研內容包括年齡結構，人口數量，從事職業，在京具體有什么困難，目前暫住的情況等。北京市政協社會和法制委員會主任吳玉華表示，北京居住證制度實施的前提是，在現有政策條件下，對醫療、教育、養老等基本公共服務資源進行準確測算，弄清楚北京能夠提供何種保障、保障到何種程度。

新與“新”？

復旦大學社會發展與公共政策學院的一項研究根據各種落戶渠道的難度對城市落戶門檻進行了量化，并得出了各個城市的落戶門檻指數（指數越高落戶難度越大）。在40余個樣本城市中，落戶門檻指數最高的是上海（3.18）、深圳（2.50）、北京（2.46）和廣州（2.05），經濟的開放并未推動戶籍制度的松動，反而推高了城市落戶門檻。

居住證的推出讓很多人叫好，但不應忽視的是這是在十八屆三中全會“合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”的大背景下出臺的，因而有可能帶有一定的控制意圖。雖然北京市表示居住證不設申請門檻，但從其他大城市的已有實踐來看，給予居住證都是要滿足一定條件的，比如擁有合法的固定住所、繳納社會保險（放心保）達到一定年限等，有的城市實行積分制。這在本質上是對大城市戶籍居民待遇的一種贖買：如果遷入者可以證明自身的實力以及對大城市在稅收等方面的貢獻，就可以借此換取市民資格以及相應的權利和福利待遇，相當于獲取進入大城市的“綠卡”。

然而，公共服務均等化目標的必然要求是對所有公民的平等對待，徹底填平城鄉二元體制導致的差距。居住證表面上看是在糾正戶籍制度的錯誤，但如果演變為以控制為主，也有可能成為一種改頭換面的戶籍，而且這種演變將產生將貧民從大城市中逼出的效果。北京市近年來的一些措施，如房屋車輛的限購、清理出租屋以減少群租現象等，都帶有將非本市的流浪貧民趕出城市的目標。

不同收入水平的居民的聚居可以起到降低生活成本的效果，對富人和窮人群體都意味著經濟機會，是一種共贏，而為了便利城市管理等行政目的而人為地隔斷這一過程必然帶來嚴重的效率損失。

應當看到，中國緩慢的戶籍改革一直以來都不是一個底層民眾自發爭取權利的過程，而是由地方政府根據自己的利益需求來主導的。不同階層在戶籍改革方面的實力和話語權差別很大。對于那些新近躋身城市中產階級行列的人來說，政府可以以居住證來安撫他們，一方面減少輿論指責，另一方面利用這些人帶來的就業機會和稅收收入。但一直以來遭受戶籍制度傷害最大的農民工群體，公共服務全面覆蓋能惠及他們嗎？