促進經濟發展方式轉變的財稅政策研究
——基于浙江縣域經濟視角

沈玉平，王攀學，丁 潔

（浙江財經大學財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018）

促進經濟發展方式轉變的財稅政策研究
——基于浙江縣域經濟視角

沈玉平，王攀學，丁 潔

（浙江財經大學財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018）

通過分析浙江縣域經濟發展的現狀，揭示縣域經濟轉型中存在的產業結構不合理、生態環境惡化、創新能力不足等問題，探究問題的成因，并在借鑒國外先進經驗的基礎上，提出優化產業結構、完善社會保障體系、個稅征收政策、促進節能減排、激勵技術創新等一系列促進縣域經濟發展方式轉變的財稅對策。

縣域經濟；經濟轉型；轉變發展方式；財稅政策

在十二五規劃中，我國政府明確提出要積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制，進一步理順各級政府間財政分配關系，健全公共財政體系，完善預算制度和稅收制度。在黨的十八大報告中，再次強調要適應國內外經濟形勢新變化，加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來，著力激發各類市場主體發展新活力，著力增強創新驅動發展新動力，著力構建現代產業發展新體系，使經濟發展更多依靠內需特別是消費需求拉動，更多依靠現代服務業和戰略性新興產業帶動，更多依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新驅動，更多依靠節約資源和循環經濟推動，更多依靠城鄉區域發展協調互動，不斷增強長期發展后勁。

首先梳理利用財稅政策促進經濟發展方式轉變和縣域經濟轉型的相關研究并提出研究目標，繼而在分析浙江縣域經濟發展現狀的基礎上，揭示存在的問題并分析其原因，最后在借鑒國外先進經驗的基礎上提出一系列財稅政策。

一、既有研究和問題提出

促進經濟發展方式轉變在我國的經濟發展中的意義重大，因而在利用財稅政策促進經濟發展方式轉變方面的研究也頗多：賈康、程瑜［1］認為，應在繼續優化結構性減稅的同時，適時適度實施合理的結構性增稅。推進稅制改革完善，使其更好地服務于經濟平穩較快增長和經濟發展方式轉變。倪紅日、靳軍［2］認為，為了加快經濟發展方式的轉變，保持經濟平穩較快增長，有必要對提高財政收入占國民收入比重的政策、結構性減稅政策實行調整。完善稅收政策的取向可確定為：穩定比重、調整結構、靈活應對、適時微調。寇鐵軍、安忠志［3］認為，需要系統整合政府支出、轉移支付和稅收政策，使之相互配合并共同為轉變經濟發展方式服務，完成實現我國經濟發展方式轉變的戰略任務。

在促進縣域經濟發展方式轉變方面主要有以下觀點：秦興方［4］認為，針對不同縣域，要根據不同發展階段進行分類指導，對特定縣域來說，也必須分類指導，即對縣域經濟中的 “存量”部分，可以選擇以激勵為主的轉變路徑并進行相應的制度安排；對其 “增量”部分，可以選擇以約束為主的轉變路徑并進行相應的制度安排。周金堂［5］認為，必須面對現實，因縣制宜，用足用好中央 “三農”政策，刺激和擴大農村消費，加快調整優化經濟結構、推進城鎮化、農業現代化建設的步伐，在深化改革促進創新等方面采取有效的對策和措施。

以上研究主要側重于探討利用財稅政策促進總體經濟發展方式的轉變，一是很少聚焦到縣域經濟發展方式的轉變；二是缺乏運用財稅政策促進縣域經濟發展方式轉變的專門研究，本文試圖在分析浙江縣域經濟現狀的基礎上，探討促進縣域經濟發展方式轉變的財稅政策。

二、浙江省縣域經濟的地位和發展現狀

（一）浙江縣域經濟的地位

縣域經濟在浙江省經濟發展中具有舉足輕重的地位，尤其是經過1992年、1997年、2002年、2006年、2009年五輪擴權強縣改革后，進一步釋放了浙江縣域經濟的發展空間，增強了縣域經濟的積極性和創造性。

2011年，浙江縣域行政區土地面積為8.60萬平方公里，占全省的82.64%；年末戶籍總人口3267.92萬人，占全省的68.49%；縣域生產總值為16601.40億元，占全省的52.39%，同比去年降低0.14個百分點；地方財政一般預算收入1170.15億元，占全省的40.64%，同比去年增加0.66個百分點。也就是說，浙江縣域以全省五分之四的土地、三分之二的人口，創造了二分之一的生產總值和五分之二的財政一般預算收入，這說明縣域空間內的資源產出遠遠小于城市。

（二）浙江縣域經濟的主要特征

1.塊狀經濟發達。塊狀經濟是浙江在農村工業化發展過程中，依托家庭工業、專業市場形成并發展起來的。浙江因地制宜發展特色經濟，“一村一品”、 “一鎮一業”、 “一縣一色”。據 《2009年浙江省塊狀經濟調查報告》 統計，2008年，全省90①90中包含了32個市轄區，報告中沒有單列出不含市轄區的數據。個縣（市、區）中，有82個擁有年銷售收入超過10億元的塊狀經濟，占總數的91.1%。共有年銷售收入10億元以上的塊狀經濟312個，共實現銷售收入2.81萬億元，出口交貨值6122億元，從業人員831萬人，分別占全省工業總量的54%、62%和56%②數據來源于《2009年浙江省塊狀經濟調查報告》，浙江經濟和信息化委員會網站http：//www.zjjxw.gov.cn/cyfz/yqjd/2010/08/05/ 2010081100035.shtm l，2010年8月5日。。塊狀經濟在浙江省縣域經濟發展、擴大就業等方面發揮了十分重要的作用。

表1 2008年浙江塊狀經濟部分數據

2.民營經濟發達。民營經濟是浙江縣域經濟的主體。來自浙江省工商局的最新統計數據，截止2011年底，全省個體工商戶達230萬戶（全國為924萬戶，占40%），民營企業總量達到72萬家。2011年全省民營經濟總量為19872億元，占全省生產總值的62.1%，貢獻率連續8年超過60%①郭占恒：浙江經濟發展特點、問題和戰略舉措，人民論壇網浙江資訊2012年9月24日。。

3.小微企業眾多。與民營經濟發達相對應，小微企業在浙江縣域經濟中占據了重要地位。根據浙江省統計局資料②數據來源于中國經濟網，http：//district.ce.cn/newarea/roll/201203/29/t20120329-23200303.shtml2012年3月29日。，到2012年1月末，全省小微企業已經達到56.9萬家，占全省企業總數的97%。這些小微企業創造的產值占浙江全部工業總產值的56.3%，并且提供了1178.5萬個就業崗位，占浙江所有企業就業崗位的55.5%。

（三）浙江縣域經濟存在的問題

1.產業結構不合理。和城市相比，傳統縣域經濟更加依賴于工業，其農業份額也高于城市，2011年浙江省縣域產業結構中第一產業占GDP的比值為7.1%，第二產業占比56.15%，第三產業占比36.74%；而城市產業結構中第一產業占GDP的比值為2.75%，第二產業占比48.98%，第三產業占比48.26%，相對而言，浙江縣域經濟產業結構優化提升的空間還是很大的③本段數據均來源于 《2012年浙江統計年鑒》，部分數據通過原始數據整理得到。。

2.生態環境問題日益突出。在我國經濟增長中以破壞生態環境為巨大代價，國家統計局的數據顯示，2009年我國環境污染所造成的經濟損失大約占當年GDP的2.1%到7.7%，生態破壞所帶來的經濟損失大約占GDP的5%到13%，兩者之和大約為7%到20%④數據來源于 《2009年中國統計年鑒》。。浙江縣域經濟的發展主要依靠高投入、高排放、高污染的粗放型產業，對生態環境的破壞性極大，生態環境承載力基本飽和。2010年浙江廢水排放總量達39.48億噸，工業廢氣排放總量達20434億標立方米，工業固體廢物產生量達4268萬噸，分別比1994年增長1.4倍、1.74倍和1.84倍，表明浙江每生產1億元GDP需排放14.2萬噸廢水，生產1億元工業增加值排放1.43億標立方米工業廢氣，產生0.3萬噸工業固體廢物，這些指標都大大高于發達國家標準⑤數據來源于 《2012年浙江統計年鑒》，部分數據通過原始數據整理得到。。一些高能耗高污染的產業由于發達縣市人工成本上升、民眾環保意識提高等種種原因，不斷從浙江的發達縣市轉移到其他較落后的縣市，從全國的視角看，并沒有實現保護環境的目標。

3.資源要素制約日益嚴重。浙江是一個資源小省，人均資源占有量遠低于全國平均水平。近年來，電荒、地荒、民工荒等現象不斷發生。而浙江縣域經濟主要依靠低工資低成本的勞動密集型產業和自然資源的高投入高消耗產業，在經濟動蕩中受到的沖擊尤為明顯，不少企業在用電高峰時只能停工停產來保證居民的生活用電；勞動力緊缺導致用工成本明顯增加，使低附加值的工業產業雪上加霜；土地資源緊缺導致供需矛盾凸顯，土地需求遠遠不能滿足。

4.技術創新能力不足。浙江省的縣域經濟，低技術、低附加值的低端產業集聚度較高，多依靠專業市場的規模效應生存，技術創新能力和核心競爭力明顯不足。2010年，浙江 R&D經費占GDP的比重為1.78%，僅比全國平均水平高出0.02%，明顯低于北京5.82%、上海2.81%、江蘇2.07%的水平⑥郭占恒：浙江經濟發展特點、問題和戰略舉措，人民論壇網浙江資訊2012年09月24日。，與發達國家3%左右的比重相比差距更大。浙江縣域的技術創新水平和投入更為低下，亟待提升。

5.縣域發展不平衡。浙江縣域經濟總體而言是比較發達的，但各個縣發展很不平衡。30個較發達縣市實現的國內生產總值占浙江縣域總額的比重高達82.5%，財政總收入和城鄉居民儲蓄存款余額分別占縣域總額的86.5%和83.0%，但有28個較落后縣市實現的國內生產總值、財政總收入及城鄉居民儲蓄存款余額占比均不到縣域總額的20%；30個發達縣市人均國內生產總值達55344.03元，其農村居民人均純收人為 13418.33元，比全省縣域平均水平還高 13514.13元、2740.54元①數據來源于 《2012年浙江統計年鑒》，部分數據通過原始數據整理得到。。

縣域經濟轉型升級需要縣域財政有足夠的實力去支撐和推進，而縣域經濟發展不平衡導致縣域可支配財力不足，由于財力有限，使得欠發達縣市對轉變經濟發展方式顯得 “心有余而力不足”。

三、縣域經濟問題的成因分析

（一）消費能力無法完全釋放

在縣域特別是在鄉鎮，由于收入的限制和消費習慣造成消費結構固化，新興服務行業、文化產業等第三產業很難發展，第二產業占比過高，導致產業結構失衡。而在農村，尚有大量的剩余勞動力需要解決就業問題，并且縣域內城鎮失業問題也十分嚴重。2010年，浙江省縣域登記的城鎮失業人員數將近占全省的一半（大量的農村失業人口未納入統計口徑內）。同時，縣域（主要是農村）的社會保障體系弱于城市。雖然近年來各種形式的農村社會保障體系從無到有，發展較快，但總體來看其規模和水平遠低于城市。2011年，浙江省一般預算支出中縣域社會保障和就業支出僅為126.95億元②數據來源于 《2012年浙江財政年鑒》。，相比起市本級及其轄區的149.66億元，不管是從支出額上還是從占總支出的比例和人均受益額來看，都與市本級及市轄區有較大差距，這也在較大程度上限制了以農民為主體的縣域消費水平的提升。在收入水平、消費規模擴大進程中，消費結構會變化調整，服務類消費比重會明顯提高。如果縣域經濟落后，低下的消費能力會嚴重制約縣域范圍內第三產業的發展和整個產業結構的優化。

（二）節能環保財稅政策體系不健全

經濟發展的起步階段難免要付出環境破壞的代價，這幾乎是國際性的慣例，浙江經濟在先行發展中同樣付出了這種昂貴的代價，而且治理和修復這種破壞所付出的代價將更加大，需要政府大量投入。目前，我國促進節能環保的財稅政策體系正在逐步建立過程中，還很不完善。一方面，財政資金在節能環保方面的投入過少且缺乏效率。例如，2011年浙江省節能環保的總支出僅為78.11億元③數據來源于 《2012年浙江財政年鑒》。，只占一般預算總支出的2.03%，相比起日益嚴重的環境污染和資源約束問題，顯得杯水車薪。政府對節能產業的投入嚴重不足，僅表現為對少數節能研究項目和科技改造的直接資金投入，在節能產品的銷售、購買、服務環節的優惠政策過少。環境治理資金缺乏有效的監督制度，加之缺乏競爭機制，導致資金運行效率低下。另一方面，我國現行資源稅體系存在征收范圍過窄、單位稅負偏低、計稅依據不合理等問題（資源稅只對使用煤、石油等自然資源所獲得的收益或銷售數量征稅，對已開采但未銷售資源不征任何稅），使自然資源被掠奪性開采。又因為資源稅收入大部分歸地方所有，導致地方政府對自然資源的過度開發，加劇了生態環境的惡化。

（三）對技術創新的激勵不足

從現實情況看，如上所述，縣域經濟中的經濟實體在科技創新方面本來就處于十分明顯的弱勢地位。由于資本和實力不強，縣域經濟企業不可能有大投入，因此，技術設備落后；由于同樣的原因，再加上地理上遠離繁華的城市，企業難以招聘到高技術人才。所有這些都表明縣域經濟中的企業技術創新能力嚴重落后于城市。而反觀現有的財稅政策還未能對縣域經濟科技創新給予更多的優惠，在某些方面反而使其處于更不利的地位。如：財政科技經費主要投向科研機構和高等院校等單位，對企業自主創新和科技改造的經費投入相對不足，投向小型民營企業則更是少之又少，而縣域經濟卻是以民營企業為主體，很少有科研機構和高等院校；對能夠享受企業所得稅優惠的 “高新技術企業”認定要求過高、優惠政策單一，絕大多數縣域企業實際上享受不到優惠，進行技術創新的動力不足；我國對促進技術創新的稅收優惠政策不全面，對培育高新技術人才、促進科技人員成果轉化以及鼓勵在職教育的稅收優惠政策很少，也沒有針對科技企業風險投資的個人所得稅的稅收優惠；我國對于高科技人才創新發明所獲得的收益享受稅收優惠的審批權限控制在較高層級的政府部門手中（如獎勵收入一般要省部級以上的獎勵才可免征個人所得稅），這就使縣域小微企業遙不可及，在一定程度上也弱化了縣域經濟的創新能力；基層稅務部門缺少職權制定引進技術人才的優惠政策，這事實上使縣域經濟處于不平等的競爭地位。

（四）財政體制不完善，財力與事權不匹配

就當前中國的實際情況看，由于縣域經濟以民營小微企業為主體，自我革新、自我發展能力不強；節能環保可能會進一步降低企業的盈利能力，加重其負擔。這種阻力都說明轉變經濟發展方式既要以政府為主導，更要政府承受部分負擔，這就需要縣域財政具有一定的實力支撐并推進其轉型升級。但在實行分稅制改革后，財力向中央轉移，而基層政府的事權有增無減，縣級政府財政資金不足，缺乏必要的調控手段。尤其對于落后的縣域而言，主要靠上級政府的轉移支付才能維持財政資金的必要投入，且轉移支付制度中的一般轉移支付比例過低，專項轉移支付比例過高，導致縣級政府的資金自主調配功能減弱。很多縣市依賴于出賣土地和政府融資支撐支出規模，土地財政與地方債務規模不斷加大。因此，縣級政府對轉變縣域經濟發展方式的調控資金和扶持能力不足。

四、借鑒國外經驗，促進縣域經濟發展方式轉變的財稅政策建議

促進縣域經濟發展方式轉變需要財稅、金融等一系列配套政策的實施。而財稅政策作為政府調控的首要手段，具有重要的政策導向作用，主要通過改進財政體制、完善稅收政策體系、優化財政支出、加大稅收優惠和財政補貼力度、制定傾斜性的政府采購政策等手段，引導和優化社會資源配置方向來實現縣域經濟發展方式轉變。

從世界范圍來看，許多國家成功實施了促進經濟發展方式轉變的財稅政策，雖然側重點各有不同，但大體而言，這些政策主要著眼于以下幾個方面：促進技術創新，節能減排和保證各地區因地制宜、協調發展。雖說不同國家和地區所面臨的實際情況和制約因素各有不同，但發達國家和轉型成功國家轉變經濟發展方式所采取的政策措施對我們來說有值得借鑒之處。

（一）利用財稅杠桿撬動產業結構優化

我國與發達國家在三次產業占GDP比重方面具有顯著的差異，縣域經濟與城市經濟同樣存在這種差異，而不同的財稅引導政策是能否縮小這種差異的主要因素之一。所以應該加大財稅政策的引導力度，優化產業結構［6］，改變縣域經濟過分依賴工業產業的格局，把產業結構調整作為推進經濟發展方式轉變的主要途徑①數據來源于 《2012年浙江財政年鑒》。。目前來說，應該積極推進 “營改增”稅制改革，減輕服務業納稅負擔，大力發展現代服務業，將高能耗、高排放、低層次、低附加值的第二產業轉移到三產服務業。要加大對 “三農”的財政投入，解決政府支農投入資金來源渠道多、投向相近、目標相似、資金使用效益欠佳等現實問題［7］，改變農業小而散的局面，提高農業專業化、規模化、現代化水平，吸納從農業中轉移出來的勞動力；調整農產品補貼政策，把通過流通環節的間接補貼改為對農民的直接補貼，切實保護農民的利益；加快農業轉型升級，挖掘比較優勢，發展高效的特色生態農業。

（二）完善社會保障體系和個稅征收政策，提高消費能力

發達國家一般都具有完善的社會保障體系來保障公民的消費能力。收入差距過大和不完善的社保體系是我國面臨的制約消費能力釋放的主要因素，應完善促進消費和收入分配的各項財稅政策；加大財力投入，建立完善的社會保障體系，全面啟動城鄉居民社會養老保險制度，提高最低生活補助標準，以消除人們的后顧之憂，釋放縣域經濟的消費需求。個稅征收制度則直接影響了每個人的實際收入與消費能力，應加快實施個人所得稅改革，實行綜合與分類相結合課稅制度，以家庭為單位征收，將贍養人數等因素納入考慮范圍，切實減輕中低收入者的稅收負擔，培育中等收入階層。

（三）以優惠性財稅政策激勵技術創新

越來越多的國家用優惠性財稅政策激勵技術創新。在這方面，具有典型意義的是美國。美國是世界突破性技術創新的引領者，因此，了解其促進自主創新的成功經驗，尤其是財稅政策方面的經驗，對我國經濟發展和科技創新無疑有著很好的借鑒意義［8］。可以從財政政策和稅收政策兩方面解讀它的成功經驗。

1.財政政策。（1）加大研究開發方面的投入。據美國科學技術部的統計數據顯示，2007年美國政府①這里包括了美國地方政府和聯邦政府的研發總投入，美國地方政府大都無數據可查，有據可查的只有總投入，但在一定程度上也能反映出其政府對于研究開發的投入強度。在研發方面的投入為3687.99億美元，占GDP的比重為2.68%。在研發支出結構方面，企業是資金來源的主體，2008年企業投入占研發經費來源的67.3%，同時美國非常注重對基礎研究的投入，其所占比例達到17.3%［9］。（2）注重教育方面的投入。根據OECD統計網站提供的數據，2006年美國的教育投入占GDP的比例高達7.4%②數據來源于OECD統計網站，http：//www.oecd.org/statistics/，并且在近幾年內穩定地保持著這一投入比例，是世界上對教育投入最多的國家之一。良好的教育為其技術創新提供了充足的人力資本。（3）通過政府采購政策，保護性購買具有自主創新能力的高科技企業產品，激勵其技術創新。（4）通過財政貼息和財政補助手段，鼓勵風險投資基金為高科技產業發展提供所需資金。

2.稅收政策。（1）研發支出和設備改造支出的稅收減免政策。企業當年研發費用超出前一基期（一般為前三年的平均值）的部分可享受25%的所得稅抵免；用于技術更新改造的設備投資額的10%可以直接抵免當年應納所得稅額；企業委托大學或科研機構進行的某些基礎性研究，支付研究費用的65%可直接從公司所得稅中抵免（即這項基礎研究費用的65%由政府承擔）；對于私人為建立科研機構的捐款一律免稅。（2）降低投資收益稅稅率。美國政府為了促進風險投資行業的發展，把投資收益稅的稅率從最高的49%一路下調至20%，而且對持有小型高科技企業股份5年及以上的投資收益按14%征收。（3）加速折舊。美國政府將科研設備的法定使用年限縮短為3年，大大提高了高新技術企業的固定資產折舊率，加速高科技企業收回投資。

因此，在現在鼓勵技術進步的財稅政策基礎上，浙江應該利用財力基礎相對較好的優勢，根據我國縣域經濟的實際情況，結合美國的先進經驗，充分發揮財稅政策對于技術創新的激勵作用。圍繞浙江縣域塊狀經濟和民營經濟特點，利用財政資金，加強針對產業集聚區和中小企業的科技創新平臺建設，整合資源，充分發揮平臺的集聚功能；完善對風險投資基金的財政補貼和貼息政策，促進其對高新技術企業的投資；完善激勵企業自主創新的財稅政策，降低企業成為 “高新技術企業”的政策門檻，擴大范圍，放大政策激勵效應；吸引創新型人才留在基層縣市，對各類高精尖人才給予稅收優惠政策，所獲得的獎勵免征個人所得稅。

（四）獎懲并舉，促進節能減排

在利用財稅政策促進節能減排方面，最成功的是日本。日本由于特殊的地理環境和資源條件，非常重視環境保護和節能減排工作，他們制定了一系列的財稅政策來實現經濟的可持續發展。

在財政政策方面，主要通過政府采購、財政補貼和財政貼息等手段來促進節能減排。從2008年起的5年內，日本每年投入了300億美元①數據來源于《低碳經濟發展的國際動向》，光明網-光明觀察http：//guancha.gmw.cn/content/2009-12/31/content-1031060.htm，2009年12月31日。來推進 “環境能源革新技術開發計劃”。而且日本的工業企業節能投資約一半能夠獲得政策性銀行的貼息貸款，比正常利率低20%～30%。另外政府還通過專項準備金提供擔保，方便企業從商業銀行獲取貸款。此外，日本政府每年有3億美元的預算來補貼家庭普及高效熱水器和能源管理系統等。

在稅收政策方面，主要采取對節能設備的稅收優惠和構建完善的環境資源稅收體系來達到減少污染、節約能源的目的。例如，企業購買并在1年內使用政府指定的節能設備，其節能設備購置費的7%可以在不超過應繳所得稅額20%的范圍內扣除，而且可以在正常提取折舊的基礎上，額外提取30%購置費的特別折舊。尤其值得一提的是日本建立了復雜的運輸稅收體系以減少污染，節約能源，其包含了電力開發稅、道路使用稅、機動車車輛噸位稅、車輛（產品）稅、石油消耗稅、液化氣稅和二氧化碳稅等。

我國應在借鑒日本等國的財稅政策基礎上，進一步豐富和深化相關政策。促進資源節約，加大對于節能環保設備的稅收優惠力度，縮短節能環保設備的折舊年限，加速企業回收資本。在政府采購時，優先購買節能型產品；加大財政資金的投入力度，進一步加強國家標準體系建設，完善能效標識制度。

加快推進資源稅、燃油稅改革。擴大資源稅從價計征的稅目范圍，以市場價格為基礎，充分發揮資源稅的調控作用，抑制能源的低成本消費。制定和完善碳排放指標，通過 “碳交易”制度優化碳排放量配置。利用稅收優惠政策重點支持循環經濟項目建設［10］，積極開發可再生能源，實現節能減排目標。

注重環境保護，完善縣域間資源環境市場交易和生態補償機制，促進生態主體功能區建設，引導和鼓勵欠發達縣市和重點生態地區保護好自然環境。建立起以縣際橫向補償為主，省級財政獎勵為輔的利益補償機制。實施生態功能區財政轉移支付政策，將水質、森林面積、大氣環境等指標成為影響轉移支付額度的因素。

建立健全環保稅收體系，開拓征收渠道，提高征收率。完善污水垃圾處理收費政策，建立污水垃圾處理良性運行機制。完善排污權的交易政策體系，實現資源環境的優化配置。

（五）以合理的轉移支付制度保障各地區的協調發展

現實國情決定了中國注定成為財政轉移支付大國。這要求我國財政轉移支付的結構和形式進行深層次的改革和完善。德國作為一個發達的資本主義國家，其轉移支付制度非常有特色，而且經過長時間的實踐檢驗，被證明是富有成效的。尤其是完成聯邦對州的縱向轉移支付后，在各個州之間的橫向轉移支付制度是德國聯邦財政體制中獨具特色的重要內容，常常成為人們研究轉移支付制度的對象，其對我國引入橫向轉移支付制度有重要的啟示與借鑒意義［11］。它主要通過兩種方式實現州際財力均等化。首先，對作為最大稅種的增值稅（德國名為銷售稅，相當于我國的增值稅）進行預先均衡性分配。增值稅是聯邦和州的共享稅，先將屬于州部分的增值稅75%的份額按各州的人口數量進行分配，再將剩余的25%進行一種平衡性非對稱分配，分配的目標是使那些貧困州的財政能力達到全國平均水平的92%。如果25%的增值稅分配仍有余額，將仍然按照州的居民人數標準進行分配；如果分配不足，則相應降低92%的目標。其次，通過州際間的橫向轉移支付，由富裕的州直接將資金轉移給貧困的州，原則上確保人均財力基本均等化。其具體的實施方法是先測算出各個州的財力指數和需求指數，通過財力指數與需求指數的對比來確定某州是接受轉移支付的州還是貢獻的州，以及各州之間轉移支付的資金流向和數量規模。對于州財政能力低于平均財政能力95%的州進行第二次轉移支付，保證經過第二次轉移支付后，每一個州的財政能力（包括接受轉移支付以后的財力）至少要達到平均財政能力的95%。而人均財力不足全國平均水平92%貧困州則先將其人均財力補足至92%的水平，再加上92%—100%之間的差額部分的37.5%。這樣就確保最貧困州也能達到全國人均財力水平的95%。當然，對于某些特殊的地區，在計算財政需求指數時，會把人口修正指數考慮進來。比如，在計算州級的財政需求時，柏林、漢堡等直轄市的人口數可以乘上135%的系數。

我國應當借鑒德國的橫向轉移支付制度，建立促進縣域財力與事權相匹配的財政體制，當前首先要完善以生態補償、土地出讓等為主要內容的補償性轉移支付，今后應努力向財力平衡性橫向轉移支付拓展，壯大欠發達地區的基層政府促進縣域經濟發展方式轉變的扶持能力；建立縣市基本財力保障制度，促進人均財力均等化，縮小縣域間財力差距，真正實現國家的和諧發展。

［1］賈康，程瑜.論 “十二五”時期的稅制改革——兼談對結構性減稅與結構性增稅的認識［J］.稅務研究，2011，（1）：3-8.

［2］倪紅日，靳軍.加快經濟發展方式轉變的稅收政策取向［J］.稅務研究，2011，（1）：9-12.

［3］寇鐵軍，安志忠.促進經濟發展方式轉變財稅政策作用探析［J］.地方財政研究，2010，（1）：35-39.

［4］秦興方，汪橋紅.轉變江蘇縣域經濟發展方式的路徑與制度安排［J］.揚州大學學報（人文社會科學版），2010，（6）：43-46.

［5］周金堂.論經濟發展方式的轉變與縣域經濟發展的新途徑［J］.江西社會科學，2010，（9）：70-76.

［6］浙江省財政廳課題組.推進經濟發展方式轉變的途徑及財稅政策［J］.財政研究，2011，（5）：2-6.

［7］王奎泉，劉鵬.縣級財政支農資金整合實現路徑——基于浙江省的調研［J］.財經論叢，2013，（1）：13-19.

［8］匡小平，肖建華.典型創新型國家自主創新激勵的財稅政策［J］.涉外稅務，2007，（11）：8-14.

［9］金戈.公共支出分析［M］.杭州：浙江大學出版社，2011.225-226.

［10］余麗生，馮健，虞斌.發展低碳經濟與財政政策建議——基于層次分析法的分析［J］.財經論叢，2011，（6）：39-44.

［11］葛乃旭，宋靜.德國轉移支付制度改革及對我國的啟示與借鑒［J］.地方財政研究，2013，（1）：23-29.

Fiscal and Taxation Policies Facilitating the Transformation of Economic Development Pattern——from the Perspective of Zhejiang County Economy

SHEN Yu-Ping，WANG Pan-xue，DING Jie
（School of Finance and Public Administration，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China）

By analyzing the current economic development in counties of Zhejiang Province，this essay uncovers the major Problems existing in the county-level economic transition and explores the causes of such Problems as irrational industrial structure，environmental degradation and lack of innovative capacity.Drawing on Positive foreign experience，it Proposes a series of fiscal and taxation Policies to Promote transformation of the county-level economic development Patterns，which include optimizing the industrial structure，improving the social security system and individual taxation Policies，Promoting energy conservation，and encouraging technological innovation.

county economy；economic transition；transformation of development Pattern；fiscal and tax Policy

F812.0

：A

：1004-4892（2014）02-0022-08

（責任編輯：文 菲）

2013-09-27

國家社會科學基金資助項目（11BJY131）；浙江省大學生科技創新活動計劃項目（2013R414004）

沈玉平（1957-），男，浙江桐鄉人，浙江財經大學財政與公共管理學院教授，博士；王攀學（1991-），男，浙江嵊州人，浙江財經大學財政與公共管理學院學生；丁潔（1991-），女，浙江上虞人，浙江財經大學財政與公共管理學院學生。