激活保定民間投資政策措施研究

韓素芬 劉 霞 張媛媛

一、保定市民間投資的發展概況

保定市位于河北省的中西部，北臨北京市和張家口市，東接廊坊市和滄州市，南與石家莊市和衡水市相連，西部與山西省接壤，總面積22112平方公里，轄新市區、北市區、南市區3區，涿州、高碑店、定州、安國4市，清苑、滿城、安新、徐水、唐縣、高陽、易縣、淶水、定興、容城、雄縣、順平、阜平、望都、博野、蠡縣、曲陽18縣。總人口1077萬人，約占河北省人口的六分之一，為全國第四人口大市。保定市經濟在改革開放初期起步，迅速形成了一批具有較強影響力的特色產業，保定市已經形成了44個頗具地域特色的產業集群，如高陽紡織、榕城服裝、白溝箱包、曲陽雕刻、定州體育器材、安國中藥、蠡縣毛皮等,截至目前，保定市上市民營企業已達11家，居全省首位，民營企業經濟總量占全市經濟總量的54.9%，從業人員占全市二、三產業從業人員的比重達70%。據介紹，到2015年，保定市力爭民營經濟增加值年均增速23%，民營經濟增加值在2010年的基礎上翻一番半以上，上繳稅金占全部財政收入的65%以上，吸納就業人數占整個社會新增就業總數的75%，培育形成年營業收入50億元以上的民營企業(集團)20個以上，其中年營業收入100億元的民營企業(集團)10個以上，年營業收入1000億元的企業(集團)力爭達到3個。

與沿海經濟發達的地區相比，不難發現當前保定民營經濟還需要進一步發展方能實現2015年目標，從對民營企業的調研發現，民營企業的發展還是受到嚴重制約，主要表現為融資難、財政稅收政策存在缺陷、民間投資領域窄和投資主體及資金來源單一等問題。保定市急需激活民間投資，推出相關扶持政策，才能促進保定市民營經濟發展再上新臺階。

二、保定市民間投資存在的主要問題

（一）保定市民間資本參與風險投資存在行業準入壁壘

保定市在民間投資的行業準入方面存在種種障礙，其中就有明文規定不允許民間資本進入，這樣種種軟性限制和人為因素讓民間資本止步于門口，民間資本要費很大勁才能推開，但稍有“犯規”，便會被彈出門外。此外，還存在著對民間資本“名義開放、實際不開放”的種種問題。例如，放開航空領域，卻對民資申請航線加以刁難；放開醫療領域，卻不給予民資醫保定點資格；放開金融領域，卻不讓合規小額貸款公司辦理存款業務……保定市民間投資由于受著行業準入限制，融資渠道不暢通，政府審批程序繁雜，民間投資規模小且重復建設嚴重等影響，導致產業結構分布不合理，其主要集中在投資少、見效快、技術性不強的一般性競爭行業。

保定市民間投資在傳統的壟斷行業中所占比例還非常低，其中民間資本在電力、熱力生產和供應業中僅占13.6%。民間資本在進入國有資本主導的部分壟斷行業、公用事業和高端服務業等還存在著不少限制，這樣導致了國有資本在交通電信能源、金融等行業和領域中長期處于壟斷地位，如保定市民間資本在金融業僅占9.6%。如國有資本在公用事業和基礎設施、社會事業、金融服務業等領域已經占據了絕對主導地位，長期以來的固定資產投資形成了明顯的行業壟斷優勢。雖然在政策層面，這些領域已經對民間資本放開，但由于國有資本的壟斷優勢明顯，既得利益集團實力強大，民間資本進入門檻比較高。

（二）融資難是制約保定市民間投資發展的瓶頸

民營經濟的發展主要依靠民間投資，而保定市民間投資資本的主要形式及特征表現為：一是儲蓄。儲蓄作為民間投資最主要的流通方式，對于紛繁復雜的市場需求而言，顯得過于單一，尤其是對于微利型中小企業而言，這種流通方式很難滿足其現實的資本需求。二是直接投資。它的主要特征就是高風險、高收益，但是這種方式對零星資本缺乏吸引力。三是間接投資。保定市的民間投資起步較晚，企業管理不善、欺詐事件等時有發生，這樣造成了投資者的心態不穩定，間接投資逐漸成為一種純粹的投機行為。四是民間借貸。但是民間借貸一直處于地下行為，近幾年來保定市的民間借貸得到了迅速發展，出現了許多擔保公司、信托公司、小額貸款公司及典當行等民間資本的運作平臺，民間資本表現相對活躍起來，但還是缺乏制度約束，屬于一種非正規的信用形式，投資者的合法權益得不到高度有效的保護。

融資困難一直是影響保定市民間投資快速發展的主要問題。各類企業進行生產經營、投資首先要考慮的因素就是資金是否充足，資金就像企業的血液一樣來保證企業的正常生產經營。但是從保定市目前的狀況來看，民間投資從各類金融機構以及資本市場中籌集的資金很有限。與民間投資相關的融資政策遠遠落后于民間投資的發展需要，這些問題集中體現在以下幾個方面：

1、融資渠道狹窄。

保定市民間投資在發展過程中長期陷于缺乏資金、融資渠道狹窄的困境。雖然現在資本市場很發達如：股票市場、債券市場、資金市場等，但是民間投資往往是中小企業，很多不能滿足市場的進入要求，從而大大限制了民間投資的融資要求。對于國有大中型企業來說，它們可以享受政府政策的支持，但是民間投資資金大部分需要靠貸款解決，而銀行審批條件嚴格、手續繁瑣讓很多民間投資企業望而卻步。根據國家統計局保定調查隊的抽樣調查顯示，截至2013年9月末，全市中小企業銀行余額與上年同期增幅上揚，期末借款余額達17027萬元，同比增長14.51%，其中向銀行借貸15781.4萬元，占期末借款余額的92.68%，企業向銀行借款能全部借到的和大部分借到的占借款需求的31%。在這種情況下，迫使民間投資企業不得不借“高利貸”，這樣就使其經營成本大大提高，并且也承受了很大的經營風險，生產經營很難做到持續穩定。

2、融資成本高。

相比于國有企業，民間投資主體在融資時所要付出的成本要大得多。造成這種局面的主要原因在于：首先，擔保機制嚴格，使很多企業貸款的難度加大。據保定市的有些企業反映，找了多家銀行，最后因為沒有抵押擔保而沒有貸成款。所以，他們轉而求助“高利貸”。同時，大部分中小企業信用擔保機構運作不規范，收費過高也大大提升了企業的融資成本。其次，金融體制方面的障礙。雖然最近幾年保定市政府已經把解決中小企業融資放在越來越重要的位置上，但在實際操作中民營企業經常遭到歧視，貸款難問題還是沒有得到解決。受政府主導體制的影響，許多中小金融機構發展也不健全，無法準確評價中小民間投資企業的發展狀況，無法為這些企業提供高效、及時和有力的扶持。第三，直接融資難度很大。從保定市目前的情況來看，民間投資企業的經濟實力普遍較低，很難通過資本市場獲得融資。

3、民間投資主體的局限性。

民間投資主體的局限性主要體現在信用缺失、管理制度落后和核心競爭力缺乏三個方面。一方面信用缺失容易出現隨意拖欠、毀約等失信行為，影響了其融資能力。另一方面，企業規模小，管理制度落后。保定全市擁有各類民營經濟組織20多萬個，然而九成左右的民營經濟組織是從業人員在8人以下的個體工商戶。年營業收入500萬元以上規模的企業不到千家，僅占民營企業戶數的3.4%。其中年營業收入億元以上企業僅47家，占民營企業戶數的5.5%。保定市20多個縣域內存在的小型企業，許多為夫妻廠、父子店，集經營權、所有權于一身，難以形成規模效益。尤其是小型民營企業基本是“作坊式”的生產和經營，幾乎沒有專利技術和專利技術開發能力，產品的技術含量低，質量差，市場占有率低，缺乏市場競爭力,直接影響著全市民營經濟總量的擴張和質量的提高。第三方面，保定市經濟特色產業多以中小企業聚集而形成，貼牌生產比較嚴重，如白溝箱包、榕城服裝等未形成核心競爭力,同時保定市的企業多集中在勞動密集型企業，因此嚴重制約了其發展并影響其融資。

（三）財政稅收政策存在的缺陷制約著保定市民間投資的發展

最近一個時期以來，為了促進民間投資的發展，保定市制訂了很多措施，但是這些措施并沒有充分的發揮作用。各級政策之間不連貫、不完整，民間投資缺乏可靠的指引，很多權益缺乏保障。主要表現在財政稅收政策不合理和稅負偏高兩個方面。

一是從財政稅收政策看，民營企業同國有企業、外資企業相比，民營企業在很多方面沒有得到公平的待遇，稅費設置方面很不合理。。二是從企業負擔的稅負看，縱觀全國的稅負水平，民企高于國企。我國平均稅負民企為24%國企為10%，據現有數據顯示，在A股1700多家上市公司中，具有國企性質的有992家，占比近六成，國企勢力可見一斑。更重要的是這992家企業的平均稅負僅為10%，雖然這個數值不算低，但同期相比民企的平均稅負更高達24%，高出國企14個百分點，數據表明民企稅負遠遠重于國企。

對于保定市來說，2012年的研究數據表明：中小企業近一半以上的利潤都被稅費侵占。結合流轉稅及所得稅兩大稅類，通過對2013年的調研資料的整理、分析得出了一組相關數據。見表1：

表1 稅負情況調查表

比較上表中企業的營業收入凈利率與總稅負率的上下限可以看出，被調查行業的總稅負率略低于營業收入凈利率，但總稅負率占營業收入凈利率的比重一般在50%以上，由此可以看出在各行業盈利的情況下，營業收入中有相當部分是以稅的形式交給了政府，企業稅負重可見一斑。為數眾多的民營中小企業在商品定價權小，材料成本高、用工成本上升、稅負又得不到減輕的情況下，出現“掙得少交得多“的情況。因此，減輕企業稅負，扶持企業更好、更快的發展十分有必要。

（四）民間投資領域窄，民間投資主體及資金來源單一

自身缺乏技術創新能力、資金融通能力較差是民間投資面臨的主要問題。民間投資多集中于投資少、見效快、技術門檻較低的一般競爭性行業，在加工制造、批發零售、餐飲、房地產、農業等領域所占市場比重較大。但是民間資本很難進入公共基礎設施、社會文化福利設施、部分第三產業等有較好市場前景和可觀收益的行業，過多的市場準入規則和人為限制投資活動范圍的做法導致了民間資本很難通過投資將企業的資源在不同領域之間進行調整。目前，上述領域的建設資金嚴重不足，影響了其發展速度；更令人擔憂的是，大量民間資本被限制在有限的領域內，嚴重縮小了民間投資的發展空間。

近年來,隨著經濟的快速穩定增長，民營經濟實力的逐步增強,民間投資的資金積累能力明顯提高。從資金來源構成看,自籌資金成為民間投資主渠道，2011年民間投資到位資金中,自籌資金占到65.6%,其次為國內貸款占16.0%,國家預算內資金僅占0.03%，而國有經濟投資三類資金來源的比重分別為57.7%、28.3%和4.7%。從各類主體2011年的資金來源看,國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌資金、其他資金別為74.99億元、276.09億元、402億元、1288.15億元、298.65億元,占全社會投資的比重分別為3.86%、14.22%、021%、6.633%、15.38%。由此可以看出，自籌資金、國內貸款已經成為全市投資的主要來源。80%以上民間投資的資金來源仍依賴于企業的自我積累。在2012年保定市民間投資的資金來源中,國家預算內資金占2.4%,國內貸款占13.2%,利用外資占2%,自籌資金和其他資金約占8.25%。這說明民間投資的資金自我積累能力較強,也反映出民間投資主體及資金來源比較單一。

保定市民間投資發展的時間較短，投資主體自身存在著這樣那樣的問題，除了上述文章提到的問題之外，保定市民間投資發展還面臨以下問題：諸如企業管理制度不完善，管理方法不科學等，由于缺乏現代資本運營的知識、意識和觀念加之客觀上的投資渠道單一，許多民間投資者的投機思想嚴重，往往做出與風險投資不相適應的投資決策。這一系列的問題嚴重阻礙了保定市民間投資健康有序的發展。

此外，由于嚴重追求企業短期利潤最大化，有些投資主體忽視相關法律法規，存在僥幸心理，想鉆法律的空子，采用不正當競爭手段的現象時有發生。同時，中小企業的信用等級制度不高、財務會計制度不規范、信用觀念淡薄都是其面臨的難題。

因此，在這種情況下，正確把握民間資本發展面臨的問題，尋找切實可行的解決對策值得研究和探索。

三、激活保定民間投資政策措施建議

（一）進一步擴大保定市場準入范圍

新36條的出臺，對于民間投資來說，是機遇大于挑戰，那些具有核心競爭力、能夠從國有資本占據的市場中獲得市場份額，并體現在實際經營業績中的民營公司將會獲得較好的投資機會。但從實際的落實情況來看卻存在各種各樣的問題如：執行受阻、被打折扣、缺乏力度等。

對于保定市來說，有效的落實民間投資健康發展的政策措施，關鍵還是要根據保定市民間投資的特點出臺操作性較強的、細化的政策細則。切實貫徹中央“三個平等”的要求，將生產要素交給能夠產生最大經濟效率與最好社會效益的生產者、經營者和管理者。對于仍然存在嚴重壟斷的領域，要正視而不是回避；對壟斷帶來的經濟效率損失與公共利益傷害，是解決而不是掩蓋。要打破壟斷形成的既得利益不合理格局以推進社會公平公正發展為目標，以提高整體經濟效率與社會效益為標準，推動壟斷行業對內資全面開放，鼓勵民間資本以參股與合作形式積極參與壟斷行業中的自然壟斷業務，以獨資、控股與合資、合作形式進入壟斷行業中的非自然壟斷業務。可以肯定的是只要民間資本平等的進入壟斷行業中的非自然壟斷業務，平等的使用這些領域的資源要素，保定市的基礎設施建設和公共服務領域就會獲得新的發展，這些領域的供應短缺、服務質量低及價格高的問題將得到更好更快的解決。

（二）拓寬保定市民間企業融資渠道

1、拓寬現有融資渠道，鼓勵金融機構金融創新提高服務水平。

保定市已經形成了44個頗具地域特色的產業集群，如高陽紡織、榕城服裝、白溝箱包、曲陽雕刻、定州體育器材、安國中藥等。金融機構應該分析當地經濟特色、資源優勢、地區優勢，推出針對性較強的金融產品，提高服務經濟實體的水平。例如，可以根據不同行業和地區的融資需求提供相應的特色產品，甚至可以實行“一行一品”專業化、特色化服務。“一行一品”指一個支行專做某一行業企業融資，比如有的支行專做汽車行業企業融資，有的專做醫藥行業企業融資。據相關調查得知，保定市的一些金融機構已經做了相關的嘗試。例如，安國市地處華北平原腹地，是全國最大的中藥材集散中心，素有“藥都”和“天下第一藥市”之稱。農村信用社安國聯社針對中小藥材經銷商貸款難題，推出了“祁藥通”信貸產品；另外，白溝作為“中國箱包之都”，集聚了眾多中小企業，建社銀行保定分行將白溝作為支持小微企業發展的重點區域，成功研發出專門針對白溝市場具有自主知識產權的“包貸通”、“箱包通”產品。除了金融產品創新，金融機構還應該繼續加大貸款方式的創新。鼓勵發展“基地+農戶”、“商城+個體”等擔保新模式，向企業客戶宣傳公務員擔保、動產擔保、土地使用權擔保、農房抵押擔保等新型擔保方式。此外還可以鼓勵銀行通過與行業組織簽訂戰略合作協議的方式，實現企業融資的“批量化”。

2、加大誠信宣傳力度，構建保定市企業信用評價體系。

隨著經濟的不斷發展，保定市個體經濟的數量越來越多，融資需求也越來越大，這就需要不斷提高交易中的信息的質量。而作為具體的經濟個體，銀行和企業相互的判斷卻越來越模糊，交易風險的不確定性也隨之增加。對于銀行來說，企業信用評價依據信貸記錄，而沒有發生過信貸的企業，銀行難以甄別；從企業自身層面來看，財務管理不規范，信息不透明，甚至有個別企業惡意逃避債務，這些都會使得企業難以得到金融機構貸款的支持。對于政府來說，企業的信用信息分散在各個主管部門，無法實現資源共享，統一管理。信用缺失是民間投融資中經常面臨的問題，對此，要從以下幾個方面加快保定市企業信用體系的建立：首先，利用地緣優勢，與北京的知名信用服務機構合作，培育保定市信用服務機構。其次，建立保定市企業信用協會，讓其負責建立企業信用檔案，組織信用評級，提供資信情況。再次，由政府組織建立企業信用信息交換系統，提高信息征集效率，實現資源共享。

（三）減免保定市民間投資企業稅負

首先，增強民間投資企業稅法環境的平等性。取消以往按企業的所有制形式分擔稅收的形式,制定相關政策時,也應該從企業的經營能力出發,在稅收負擔中重視平等性,這將非常有利于企業在公平的市場競爭中脫穎而出。財稅法治環境中所說的平等,一方面是指在負擔稅收上要求公平,另一方面要求利用征收稅收的手段,促進整個社會的公平性。在我國現在的經濟條件下,稅收政策已經成為重要的宏觀調控手段,而對于保定市來說也是調節當地經濟的重要手段。所以保定市應該靈活運用各類稅收政策,對各類企業和行業的運行進行指導,以保障全社會經濟的正常運轉,實現行業區域經濟架構的規范化，但稅收政策發揮作用的重要前提是對利益方面的刺激,這個前提并不是在所有情況下都能實現,稅收政策應該對不同的所有制企業保持客觀性和獨立性,而不應該將企業的所有制性質作為其制定不同稅收政策的理由。稅收政策對于稅收法治環境的構建具有重要作用,所以在制定稅收政策時應該時刻保持其公平性。

其次，保定市政府要實施以減稅為中心的財政政策，增加民營實體企業的利潤空間。適度減免民間投資企業稅負，應該主要做到以下幾個方面：一是民間投資企業應該與國有企業、外資企業享受同等的稅收減免政策；個人獨資企業和合伙經營的企業，可以在企業所得稅和個人所得稅之間選擇一個稅種。二是民營企業利用稅后利潤進行再投資和技術研發，兩年內可享受一定程度的稅收抵免。民間投資用于國家鼓勵類項目或是進口國內不能生產的關鍵設備、原材料及零部件時，減免征收進口關稅和進口環節增值稅。三是民間資本為轉化、引進科技成果而支付的技術研究與開發費用，按照實際發生額計入生產成本，不受比例限制；清理設計民間投資各項行政事業性收費。

（四）完善政策法規，優化投資環境

首先，保定市政府部門要提高民間投資服務意識，落實民間投資稅收優惠政策。主要可以從兩個方面入手：一是通過簡化行政審批手續、推動行政管理公開化、推動行政權力網上透明化運行，為民間投資者提供便利條件。二是在稅收方面應視具體情況給予民間投資稅收優惠、減免和扶持，要平等對待各類投資主體。其次，著力提高民間投資服務水平。也可以從兩個方面著手：第一，要加強產業園區建設，提升產業園區及特色產業基地發展環境，發揮綜合配套優勢，增強對民間投資的吸引力；第二，建立民間投資的信息發布機制，相關部門可定期向社會推薦一些適合民間投資參與的項目，以此來吸引民間資本的進入。

（五）加快推進保定市民間投資轉型，提高民營經濟競爭力

保定市的中小企業眾多，因此民營企業的自身素質不高。要提升保定民營企業的競爭力就要推動保定市民間投資的轉型。

1、依據保定市經濟的定位和發展目標，引導民間投融資的方向。

如應在保定市中心城區引導民間資本加大對汽車零部件制造業、新能源及能源設備制造業、現代服務業、航空航天設備制造、文化產業和新材料業的投資；在保定市北部引導民間資本投向食品加工、建筑建材、休閑旅游和現代物流業；在保定市南部使民間資本流向汽車及零部件、紡織業、現代中藥、食品加工、橡膠制品及煤化工產業；在保定市東部引導民間資本流向紡織服裝箱包、會展休閑旅游及現代物流等產業；在保定市西部使民間資本投向金屬采礦加工、新型建材、食品加工、生態旅游以及林業和畜牧業等產業。

2、提升保定市民間投資的層次和水平。

從保定市來看，保定的民間投資主要集中在建筑材料、紡織等勞動密集型行業，這樣導致民間投資的回報率很低并且核心競爭力不足。對于這種情況，保定市政府應該引導民間投資流向新材料、航天航空裝備制造等新型行業和物流信息服務等高技術含量、高附加值的服務行業。

3、鼓勵民間資本加大對科技的投資。

首先鼓勵民間資本建設研發機構、研發中心和實驗中心等創新平臺，鼓勵其與高校展開各種形式的合作。堅持以市場為導向，引導和扶持現有的特色產業。其次，鼓勵民間資本加大研發投入，開發新產品。再次，加快保定市民間投資的外向型發展。鼓勵民間投資“走出去”開展國際化經營、提高跨國經營能力，參與國際競爭。鼓勵保定市民間資本對外投資，為民間資本的國際化提供良好的發展空間和服務平臺。

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