老齡化視角下中國城市養(yǎng)老服務產業(yè)化研究
——基于日本經驗

孔 星

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

老齡化視角下中國城市養(yǎng)老服務產業(yè)化研究
——基于日本經驗

孔 星

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

面對不可逆轉的老齡化趨勢及“未富先老”人口格局，中國普遍存在的“421”及“422”家庭結構下的傳統家庭養(yǎng)老模式已無法適應當代社會養(yǎng)老服務需求。目前中國養(yǎng)老服務產業(yè)尚處于起步階段，借鑒日本發(fā)展模式的成功經驗有助于養(yǎng)老產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國城市養(yǎng)老服務產業(yè)化建設需從政策支持、資金保障、專業(yè)人才、產業(yè)模式四大方面著手。同時，養(yǎng)老服務產業(yè)對增加就業(yè)崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發(fā)中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

人口老齡化；養(yǎng)老服務產業(yè)；日本經驗；策略建議

一、引言

面對勢不可擋的人口老齡化趨勢，國務院推出多項養(yǎng)老產業(yè)政策，強調養(yǎng)老行業(yè)具有調整產業(yè)結構、改善民生的重大戰(zhàn)略意義，鼓勵并引導民間資本投資養(yǎng)老產業(yè)，2013年8月16日首次指出，市場力量才是養(yǎng)老服務業(yè)主體，應積極完善相關投融資政策，促進養(yǎng)老產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

作為全球老齡化率最高的國家[1]，日本養(yǎng)老產業(yè)模式的成功經驗值得深思，特別是基于同為東亞國家且深受儒家文化傳統影響的考慮，借鑒日本養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展經驗對發(fā)展中國養(yǎng)老服務業(yè)具有重要意義，同時，大力發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)對增加就業(yè)崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發(fā)中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

二、中國人口老齡化及養(yǎng)老模式現狀

依據聯合國（the United Nations）的定義，人口老齡化是指一個國家的人口中，60歲及以上年齡的人口占全國總人口的比例達到10%或者65歲及以上的人口占全國總人口的比例達到7%[2]。根據中國國家統計局數據顯示，截止2012年底，中國老年人口撫養(yǎng)比已達到12.7%。中國80歲以上高齡老年人口于2020年、2050年將分別攀升至2200萬人、8300萬人[3]。從“老齡化社會”到“老年型社會”的過渡周期中國僅有25年，與英國的45年、德國的46年、美國的60年、瑞典的85年、法國的115年相比，可謂是“跑步式”地進入到老齡化社會[4]。

（一）中國日益增長的養(yǎng)老服務需求與傳統家庭養(yǎng)老的矛盾

在2005年，我國獨生子女的總人數已達9000萬人，而獨生子女相互結婚就形成“4—2—1”或“4—2—2”的家庭結構，這種家庭結構本身難以承擔家庭養(yǎng)老任務[陳功.我國養(yǎng)老方式研究[M].北京:北京大學出版社,2003.]。截止2010年，中國每年養(yǎng)老服務市場需求接近10000億元，而市場所提供的養(yǎng)老服務產品卻不足1000億元，養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展現狀遠遠滯后于老齡化實際需求，因此，中國養(yǎng)老服務產業(yè)具有廣闊的市場潛力。

當前老年服務需求日益膨脹，而民辦養(yǎng)老機構普遍存在管理效率低下、服務內容單一化、從業(yè)人員數量不足、專業(yè)素質欠缺等問題，完全依靠政府提供的福利事業(yè)遠遠無法滿足當代社會養(yǎng)老需求，中國迫切需要調整養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展模式，鼓勵民間資本投入養(yǎng)老服務行業(yè)，實現養(yǎng)老服務市場化運作，刺激中國新的經濟增長點。

圖表1：老齡人口比重及老年撫養(yǎng)比（單位：萬人）

老年人口撫養(yǎng)比，也稱老年人口撫養(yǎng)系數。指某一人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。通常用百分比表示。用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一[6]。

計算公式為：

其中：ODR為老年人口撫養(yǎng)比；

P65+為65歲及65歲以上的老年人口數；

P15～64為15～64歲的勞動年齡人口數。

（二）中國城市傳統家庭養(yǎng)老模式正向“居家養(yǎng)老”模式過渡

考慮到中國經濟轉型及城鄉(xiāng)二元經濟模式的影響，城鄉(xiāng)收入差別不斷擴大，“富者愈富，窮者愈窮”的“馬太效應”日益凸顯，因此，擁有豐厚退休金、多處房產及儲蓄的城市老年居民應作為中國養(yǎng)老服務產業(yè)初級發(fā)展階段的主要目標群體，而這部分群體或將為中國養(yǎng)老產業(yè)帶來爆發(fā)式的階段性擴張，采取階段性、多層次、多元化的產業(yè)推廣計劃有助于實現養(yǎng)老產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖表2：中國城鄉(xiāng)收入差別較大，基尼系數居高不下。

從經濟學角度來分析，居家養(yǎng)老幾乎是最為經濟的公共消費并充分利用社會有限資源的辦法，但“居家養(yǎng)老”也并非以犧牲直系親屬幸福、降低自身生活品質為代價，為解決家庭結構日益核心化與老年人家庭養(yǎng)老的矛盾，學界主張充分發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老助老的作用，力圖為居家養(yǎng)老的老年人提供全方位、差異化的服務[郭競成.居家養(yǎng)老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究,2010,（1）.]。目前中國城市居家養(yǎng)老已出現多種創(chuàng)新模式，如寧波市海曙區(qū)設立的“海曙模式”；杭州市上城區(qū)的“智慧養(yǎng)老”服務項目發(fā)放的“居家養(yǎng)老呼叫器”，分別提供可轉接120、119等緊急救助電話的“緊急救助功能”和包含衛(wèi)生、食堂、居家服務等的“生活服務功能”，據統計，從2013年8月至2014年8月，已提供10067次服務。

三、日本養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展經驗梳理

作為深受中國傳統儒家文化影響的東亞國家，日本也是全球老齡化率最高且速度最快的國家。面對國內嚴峻的老齡化形勢，日本政府大力扶持養(yǎng)老服務產業(yè)且卓有成效，諸如居家護理、養(yǎng)老地產、養(yǎng)老金融等多項養(yǎng)老服務新興產業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，其中部分產業(yè)已成為日本新的經濟增長點。具體而言，主要包括如下五方面經驗：

（一）政府大力扶持是日本養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的首要保證

養(yǎng)老服務產業(yè)服務需求靈活，發(fā)展初期風險較大但利潤較低，日本政府為扶持養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展，制定了明確的行業(yè)規(guī)范，并通過產業(yè)指導、培訓及稅收優(yōu)惠等一系列措施扶持中小企業(yè)發(fā)展，促進了日本養(yǎng)老服務產業(yè)化及市場化。

（二）完善的養(yǎng)老服務法律及政策體系為養(yǎng)老產業(yè)提供支持

日本老齡服務產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開配套法律的支持，日本不斷改革完善法律法規(guī)。日本國會通過的相關法律包括：《高齡老人保健福利推進十年戰(zhàn)略計劃》、《生活保護法》、《國民健康保險法》、《老人福利法》、《國民年金法》、《護理保險法》、《社會福利師和介護福利士法》、《國民養(yǎng)老保險法》、《關于社會福利服務基礎結構改革》、《老年人保健法》等，切實通過法律文件維護老年人權益，為老年人居家養(yǎng)老服務提供全方位法律支持。

（三）建立多層次養(yǎng)老保險制度保證老年人消費能力

日本的養(yǎng)老金制度主要由公共年金制度、企業(yè)補充年金制度及個人儲蓄養(yǎng)老制度三大支柱組成，秉持公助、互助、自助三大原則，明確公共養(yǎng)老金制度的主導地位，采取全民皆年金的強制性保險措施，且引入物價浮動制度，保證了參保居民的基本養(yǎng)老生活水平[田香蘭.養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)的比較研究[J].天津大學學報,2010,（1）.]。日本法律規(guī)定老人直至65歲仍具有被雇傭權利，鼓勵老年人再就業(yè)及創(chuàng)業(yè)，同時實施穩(wěn)健的全民公共年金制度，建立了世界上第5個護理社會保險制度。此外，日本政府還規(guī)定國內居民自40歲起須統一交納護理保險金，65歲以上且需護理照看者及40歲以上但未滿65歲的特殊疾病需看護者，均可統一享受保險。日本政府通過建立全方位多層次養(yǎng)老保險制度，確保老年人具備一定消費能力，刺激養(yǎng)老服務產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）引入市場力量共同完善居家養(yǎng)老服務體系

無論是歐美國家抑或是重視家庭單位的東亞國家，“居家養(yǎng)老”依舊是大多數老年人傾向的養(yǎng)老方式，因此，大部分發(fā)達國家及地區(qū)都已建立多元化、高效率的居家養(yǎng)老服務體系。其中，日本的居家護理服務項目高達142種[7]，為居家老年人提供的全方位服務包括：上門服務、短期服務、長期服務、老人托管服務、保健的咨詢與指導等。居家養(yǎng)老的服務主體包括政府、民間組織、企業(yè)和志愿者。實行分級護理制度安排，優(yōu)先滿足需要特殊照看老年人的服務需求[8]，為老人們提供了多元化、差異化居家養(yǎng)老服務。

（五）培育專業(yè)人才，規(guī)范職業(yè)資格制度

美國學者法利認為，社會工作從諸多職業(yè)種類中脫穎而出是鑒于社會需要受過專業(yè)培訓的人員來承擔社會服務系統，社會實踐經驗表明，幫助解決個人及社會問題的工作須由具備專業(yè)能力的、嚴格服從責任制要求的人員擔當。[9]日本政府重視養(yǎng)老產業(yè)的行業(yè)指導作用，先后頒布了多項法律法規(guī)對養(yǎng)老產業(yè)服務人員進行培訓和資格考試，養(yǎng)老服務產業(yè)從業(yè)人員培訓資金由政府與企業(yè)共同負擔，培育發(fā)展專業(yè)化的養(yǎng)老服務經營管理機構，提高從業(yè)人員專業(yè)化老年照護服務水平。

四、城市養(yǎng)老服務產業(yè)化的策略建議

國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出，中國養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展模式應堅持“居家養(yǎng)老為主，社區(qū)機構養(yǎng)老為輔”，但其“居家養(yǎng)老”模式中政府的角色定位尚未明確指出。2013年9月13日，國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，要求從投融資、稅收優(yōu)惠、土地供應、人才培養(yǎng)、補貼支持及慈善組織等六大方面全面支持養(yǎng)老服務體系的發(fā)展，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求，促進經濟結構轉型升級。綜合現有人口老齡化結構和區(qū)域經濟發(fā)展水平局限性等多重因素考慮，中國養(yǎng)老服務產業(yè)化之路可持續(xù)發(fā)展仍需多方面共同努力。

（一）政府需為養(yǎng)老產業(yè)提供系統性的政策支持

目前中國部分經濟發(fā)達城市已開展了各式各樣的養(yǎng)老服務探索，實踐經驗表明，須明確政府與市場關系，變政府直接投資管理為間接宏觀調控，設立專業(yè)的養(yǎng)老產業(yè)行業(yè)協會及建立科學合理的產業(yè)審核、評估和監(jiān)管機制。首先，政府應制定完善的法律法規(guī)細則，明確規(guī)定養(yǎng)老服務領域從業(yè)人員的權利與義務，保障養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展有法可依。其次，政府應制定配套的行業(yè)規(guī)范與認證標準，著力養(yǎng)老服務企業(yè)品牌化、規(guī)模化、連鎖經營。同時，研究推出養(yǎng)老投融資、土地供應、稅收減免、補貼支持等優(yōu)惠政策，著力吸引民營機構與社區(qū)合作，為養(yǎng)老服務產業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策支持。

（二）完善“社會保障+補充年金+商業(yè)保險”多層次的資金籌措機制

建立良好的資金籌措機制是實現養(yǎng)老服務產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。第一，以社會保險保基本，落實企業(yè)年金福利制度，充分發(fā)揮商業(yè)保險補充作用，確保養(yǎng)老保障機制多層次多元化，或借鑒日本“護理保險綁定醫(yī)療保險”的模式，逐步提高養(yǎng)老服務資金籌措水平，解決老年人養(yǎng)老支付能力低的問題。其次，針對65歲以上低收入及弱勢群體，可通過政府資助及民間捐贈等方式籌集養(yǎng)老看護費用，減輕低收入人群負擔；對參與社會養(yǎng)老保險的退休人員，由個人、企業(yè)、政府共同負擔醫(yī)療護理費用；對兼具商業(yè)保險與社會保險的高收入人群，由商業(yè)護理保險與社會護理保險共同負擔。

（三）“政府+社區(qū)+企業(yè)”聯合培養(yǎng)高質量的專業(yè)人才隊伍

目前中國在居家養(yǎng)老和社區(qū)看護等養(yǎng)老服務領域，廣泛存在著養(yǎng)老服務從業(yè)人員數量不足，專業(yè)護理知識匱乏、人員素質較低等諸多問題，導致中國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展停滯不前。因此，培養(yǎng)專業(yè)護理員、營養(yǎng)師、心理咨詢師、社會工作師、社區(qū)志愿者等專業(yè)服務人員，扶持專業(yè)的養(yǎng)老服務經營管理機構是發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)的當務之急，后期可形成專業(yè)的護理培訓行業(yè)以及系列殯葬服務業(yè)等。同時，可通過發(fā)放特殊崗位補貼、提高最低收入標準、宣傳居家養(yǎng)老服務等多重方式，逐步充實養(yǎng)老服務行業(yè)隊伍。另一方面，政府可與養(yǎng)老企業(yè)聯合出資，建立專門針對老年人護理工作的培訓機構，開設免費的護理技能培訓班，通過考試授予合格證書，吸引下崗職工、無業(yè)人員及在崗護理人員參加培訓，不斷增強護理知識，提升護理操作技能，實現增加就業(yè)崗位與提供合格護理員的雙重目標[10]。

（四）實施“人性化、專業(yè)化、多元化、精細化”的可持續(xù)產業(yè)鏈模式

中國人口與發(fā)展中心研究員魏津生認為，目前中國養(yǎng)老產業(yè)仍主要局限于生活照料等功能泛化的服務行業(yè)，嚴重缺乏醫(yī)療看護、理財服務等專業(yè)老齡服務。總體而言，養(yǎng)老產業(yè)包括提供實物商品和提供服務兩大類。其中，實物商品包括醫(yī)療護理用品、日常生活消耗品、老年人食品等，服務類商品包括醫(yī)療看護、金融服務咨詢、老年人旅游、日托照料等。根據老年人實際服務需求，秉持“人性化、專業(yè)化、多元化、精細化”服務理念，由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三方協力打造的養(yǎng)老產業(yè)鏈將逐步完善。同時，對老年健康醫(yī)療用品產業(yè)、老年食品保健產業(yè)、老年生活用品產業(yè)、老年居住建筑產業(yè)、老年復健及輔助用品產業(yè)、老年休閑及娛樂等其他上下游產業(yè)產生具有顯著的輻射帶動效應，對增加就業(yè)崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發(fā)中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

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C913.6

A

1671-5136(2014)03-0006-04

2014-09-15

本文系殷俊教授主持的教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《社會保障精算研究》（項目編號：11JJD840017）的階段性研究成果。

孔星（1990－），女，湖北仙桃人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生。