日本對華公共外交實施困境分析

沈海濤　李永強

摘 要：鑒于日本對華公共外交因中日兩國間的歷史問題和海洋權益爭端問題而逐步凸顯出相應的實施困境，長期以來日本對華公共外交處于持續低迷的狀態。日本對華公共外交的實施困境表現為內外制約性、遲滯性、頑固性與整體失調性。隨著日本對華公共外交實施困境的長期延續，其在對華政策與中日關系方面的作用隨之顯現，并伴有擴散效應。對于實現日本對華公共外交的破解，日本需要積極改善對華政策中的相關節點，為中日關系真正的發展做出必要的準備與貢獻。

關鍵詞：日本；對華公共外交；實施困境

中圖分類號：D83/87 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2014）01-0001-08

21世紀的第2個十年以來，日本對華公共外交已經陷入某種短時期內難以擺脫的困境局面，這主要表現為隨著中日關系因海洋權益爭端而漸趨走向低位，中國公眾在歷史、海洋權益爭端中難以對日本政府、政客、社會團體等的所作所為有所認可，進而使日本對華公共外交的開展逐漸陷入難以取得有效成果的實施困境。因此，日本在中國的國家形象、經濟利益等都受到了因日本政府在中日關系中的無所作為或有意胡作非為而受到影響與沖擊。

日本對華公共外交的實施在冷戰時期曾取得過較為顯著的成果，但隨著中日關系在冷戰后長期持續著政冷經熱的局面因歷史問題、海洋權益爭端問題等因素的不斷沖擊，日本對華公共外交所面臨的困境已經相當明確了。

一、日本對華公共外交實施困境現狀

公共外交的作用在于爭取對方國家公眾對本國外交政策的認同與理解，即“公共外交的主要對象是各國的公眾，目的在于從他們那里獲得權威”[1]13而對21世紀第2個十年以來的日本對華公共外交實施評估而言，以中國公眾為主要實施對象的日本對華公共外交已經陷入某種短時期內難以擺脫的困境：日本很難獲得來自中國公眾的信任與認可。而日本政府、政客在歷史問題與海洋權益爭端問題上對中國公眾情感的冷漠與無視，直接推動了這種困境的形成與不斷延續。

就日本對華公共外交實施困境現狀的理解，需要首先至少明確兩方面的基本認知，一方面是日本對華公共外交實施的國際環境因素；另一方面是日本對華公共外交實施中日本國內相關因素的作用。日本對華公共外交實施的國際環境因素在于：中日關系與東北亞地區國際關系在21世紀的發展演變過程中，盡管主導方向是積極的，但其中所存在的諸多問題尤其是中日兩國之間雙邊關系、區域合作并未形成有效的共識，相反，彼此之間的對立與矛盾的持續深化，已然對中日兩國雙邊關系的發展投下陰影。比如，中日兩國在處置歷史問題、海洋權益爭端問題所存在的對立與矛盾、中日兩國在對待朝鮮半島安全問題所存在的不同立場。盡管中日關系在2011年東日本大地震后有所改善，但由于2012年日本民主黨政府強行實現釣魚島“國有化”和中日兩國在歷史問題上的爭論持續升溫，安倍晉三2012年12月贏得眾議院選舉后，稱釣魚島問題“沒有談判余地”[2]，顯然中日關系整體發展的態勢并不樂觀，這構成了日本對華公共外交實施的主要背景性因素。

而日本對華公共外交實施中日本國內相關因素的作用在于：一方面日本國內存在著積極改善中日關系，通過公共外交實現對中日關系健康發展有效保障的努力，不乏推進中日兩國友好發展的有識之士與團體；另一方面，日本右翼勢力則對中日關系的改善進行阻撓，使日本對華開展公共外交的努力多無濟于事，難以取得顯著的成效。冷戰后，隨著日本國內政治環境的逐步右傾化、保守化，日本公眾對國內政治事務的參與熱情也逐漸降低，比如，2012年12月的眾議院選舉投票率只有59.32%，為戰后最低a。日本各地的提前投票率全部低于前次大選的水平，預計當日投票的狀況也不容樂觀，反映出日本普通民眾已經對日本的政治失去了信心，對各政黨為爭權奪利而遍撒“空頭支票”普遍感到厭煩[3]。國內政治生態的僵化與公眾參與程度的不斷降低使包括公共外交在內的日本外交難以為日本在國際社會中爭取更為廣闊的國際空間。

日本對華公共外交的實施中，日本需要積極改善其在中國公眾心目中的形象，而公共外交作為一種心靈政治的交流則在其中發揮著至關重要的作用。所謂心靈政治不過是把國際公眾納入外交影響的范圍，特別是隨著全球市民社會的興起，非國家行為體（如跨國公司、利益集團）日益挑戰國家和政府的權威，政府必須學會運用協調、溝通、合作的方式而非控制、命令與指揮的方式與非國家行為體打交道，并建立起相應的機制和網絡，不管國內還是國外，皆是如此[1]19。而日本對華公共外交僅僅從心靈政治的視角分析，日本政府缺少必要的對華公眾進行溝通、協調與合作的途徑，同時，日本政府在應對中日關系中的表現與行為，已經在相當程度上損害了日本在中國公眾心目中的形象與認知。比如，《環球時報》在2012年9月的網絡調查表明，近八成網友（79.7%）認為中日未來發生戰爭的機會“很大”和“比較大”，認為不太可能的只有6%，斷言中日開戰“絕無可能”的僅有0.9%b。同樣，在釣魚島“國有化”后，有90%的日本人和80%的中國人都認為中日關系已經惡化c。這種局面的出現已經損害了中日關系發展的良好局面，造成中國公眾難以對日本形成相應的最基本的信任毋寧說好感。

日本對華公共外交的實施現狀包含相當廣泛的內容，日本政府的對華公共外交在實施過程中已經形成一個較為系統的整體，大致可以概括為以下6個層面：第一，日本政府直接對中國公眾實施外交公關，可以樹立日本政府的形象。比如2008年日本政府積極參與中國汶川地區的救災與災后重建工作。第二，諸如外務省、駐外使領館直接開展的公共外交活動，比如日本駐華使館出版的刊物《日本之風》，以中文刊物的形式進行日本公共外交的宣傳。而更為直接的是，外務省的使領館開展的針對中國媒體和公眾的公共外交活動。第三，具有政府背景的日本機構對中國公眾開展的活動，比如日本國際交流基金會等。日本國際交流基金會的主要工作集中于“文化藝術交流”、“海外日語教育”、“日本研究和文化交流”這3個方面[4]，通過其所開展的活動影響中國公眾。第四，日本文化廳所主導的對華文化交流活動；第五，日本媒體通過必要的中文宣傳報道，進行對華公共外交公關。比如，日本新聞網、共同網、日本經濟新聞等網站為影響中國公眾所進行的中文宣傳。第六，日本地方政府在推進公共外交中所發揮的作用，比如地方政府之間建立友好城市關系等通過開展相關的活動影響中國公眾。

就上述日本對華公共外交的實施進程而言，可以認為日本的對華公共外交是相當全面的，但由于受到日本外交決策、國內環境等諸多因素的影響，日本的對華公共外交并未取得預期的效果。2012年的釣魚島“國有化”對中日關系構成直接沖擊，根據共同社2013年的中日千人調查顯示，釣魚島“國有化”后，66%的中國人表示“將不購買日本產品”，95%的中國人認為“中國人反日情緒高漲”a，這就至少從公共外交層面表明，日本對華公共外交實施的效果不容樂觀。

二、日本對華公共外交實施困境的特點

結合近幾年中日關系發展的基本態勢分析，2010年9月的中日釣魚島撞船事件成為中日關系的拐點，而隨后在釣魚島附近海域的爭端常態化趨勢，進一步加劇了爭端的緊張程度，使中日關系的發展走勢逐步轉向低谷；而2012年日本民主黨政府強制實施釣魚島“國有化”后，中日關系的發展進入新的低谷。這就為日本開展對華公共外交提供相對艱難的實施背景，而這種背景條件則加劇了日本對華公共外交的困境，即日本很難獲得來自中國公眾的信任與認可。隨著時間的推移，這一困境的特點已經逐漸顯現：

第一，日本對華公共外交具有內外制約性。鑒于冷戰后日本國內政治生態逐漸右轉，日本外交也隨之受到影響，國內政治環境的右轉使日本對華公共外交難以以積極的態度開展。當前日本的民意并未接受至少并未全面接受中國和平發展的現實，中國的日趨強大，使日本失去了對華外交的優越感。比如中國GDP超過日本，“無論就世界經濟格局以及政治格局來說，中國成為新晉世界第二大經濟體，都毫無疑問地顯示了中國力量的成長”[5]，但這種成長對日本的影響卻是公眾的危機感，這種危機感的延續客觀上并不利于推進積極的對華公共外交。因此，日本對華公共外交的內部制約在于國內政治環境的作用，而外部制約環境則在于：長期以來，日本外交受制于美國。美日同盟作為日本外交的基石，美主日從格局的長期存在，使包括公共外交在內的日本的對華外交勢必需要顧及美國。

第二，日本對華公共外交具有遲滯性。日本對華公共外交的遲滯性在于中日兩國尚缺少開展有效公共外交的共識，而日本政府對于開展對華公共外交則缺少重視。盡管中日關系發展的前景仍是以兩國戰略互惠關系為主，但中日戰略互惠關系并未能夠為日本開展相應的公共外交提供有效的前提。日本對華公共外交的有效開展勢必需要日本政府提供相應的支持條件，比如緩和自2010年以來漸趨緊張的中日關系可以視為其中的條件之一。當前這種遲滯局面的長期持續并不利于日本開展相對積極的對華公共外交，也不利于中日關系的長期發展。但事與愿違的是，到2013年，安倍晉三政府并未認識到改善中日關系的重要意義，認為中國對沖突的需求是“根深蒂固”的[6]，一再惡化中日關系的發展。

第三，日本對華公共外交具有頑固性。自1982年歷史問題出現以來，歷史問題作為中日關系的難題之一長期未得到有效解決，而日本國內某些右翼政客借助歷史問題的炒作，頑固地堅持早已在歷史潮流中消弭的軍國主義、極端民族主義立場，在謀取自身政治利益、撈取政治資本的同時，事實上損害了中日關系的正常發展也無助于日本對華公共外交的順利進行。比如2012年，名古屋市市長河村隆之公開表態否認南京大屠殺，隨即南京與名古屋的城市交流暫停a。河村在表示愿意恢復對華交流的同時，卻仍然頑固地堅持其錯誤立場b，這種態度的出現使中國公眾很難認同河村，更難以支持南京與名古屋的城市交流。

第四，日本對華公共外交具有整體失調性。在公共外交政策實施的過程中勢必需要照顧到他國公眾的情感，無論是民族情感還是歷史情感。然而，在涉及中國公眾情感方面，日本政府和媒體則較少估計中國公眾的感受。2012年9月在日本民主黨政府不顧中國政府的反對，強行實現所謂釣魚島“國有化”之后，中國多個城市出現反日游行示威，個別城市出現打砸事件甚至傷及無辜在華日本人。日本政府非但沒有對其在釣魚島“國有化”的魯莽行為做出必要的檢討，反而要求中國政府賠償c，甚至借助媒體對中國游行示威進行惡意炒作d，丑化中國的國際形象。然而，中國公眾的抵制使中日兩國的正常經貿往來受到沖擊。比如，2012年11月13日在日本內閣會議上一份答辯書表示在華日企因中國各地發生的反日游行而蒙受幾十億至100億日元（約合人民幣7.85億元）的損失e。盡管反日游行對中日貿易關系的影響在隨后的幾個月得以恢復，但鑒于針對日本商品的暴力事件使相當一部分中國公眾很難再接受日本商品，比如在購買日本汽車時都會或多或少地有所擔憂。

因而，通過對上述日本對華公共外交基本特征的考量，可以認為當前日本開展對華公共外交的困境是相當嚴峻的，短時期內無論是涉及中日關系中的諸如歷史問題、海洋權益爭端等問題，還是應對長期以來中日兩國的互不信任持續加強而積極推進的中日戰略互信問題，都是很難出現較為顯著的積極轉變的。2013年1月日本前首相鳩山由紀夫對南京大屠殺的表態“作為日本人，應該對這個事件負責任，表示衷心的道歉”f；而在四月的靖國神社春祭中，大批日本政府閣僚參拜靖國神社，引發來自中國、韓國乃至美國的批評，美國報紙將安倍對韓國殖民化的言論、否定侵略的言論視為危險a。在類似這種矛盾局面得不到有效改善前提下，日本謀求對華公共外交實現有效改觀是相當困難的。

三、日本對華公共外交實施困境的影響

可以說21世紀初期的中日關系已經發展到了一個較為關鍵性的時期，而鑒于日本對華公共外交已處于短時期內難以有所改觀的困境，未來的日本對華公共外交演變趨勢將受到來自這一困境的長期影響。作為日本對華外交整個格局中越來越重要的一部分，對華公共外交困境的長期持續，其影響將是深遠的，更是不能被忽視的。

整體上看，日本對華公共外交實施困境的影響將主要表現為這一困境的長期延續，其原因在于：第一，這一困境的長期性根源于中日關系中涉及歷史問題、海洋權益爭端問題在短時期內難以有效解決，而在現階段則處于管控艱難的狀況；第二，日本的對華公共外交實施主體中，無論是政府還是社會組織或者個人，尚未采取必要的措施應對當前日本對華公共外交的困境；第三，日本的某些媒體并未真正意識到其在對華公共外交的實施中所發揮的負面作用，即某些日本媒體帶有傾向性、偏見性的報道，事實上損害了日本在中國公眾當中的國家形象；第四，右翼勢力或某些政客的刻意從中作祟，毒化中日關系的發展環境，比如石原慎太郎在釣魚島問題上的胡作非為，就可以視為中日關系的“一種毒素”b。

具體而言，日本對華公共外交實施困境的影響將表現為以下幾方面。

日本對華公共外交實施困境的長期存在與久拖不決對日本的對華政策造成負面影響，公共外交的實施困境使中國公眾難以認同日本外交，進而難以認可本國政府在對日關系改善上所做出的積極努力。在中國傳統的政治文化中，中國公眾對政治外交事務的參與和關注程度是較高的，而當前日本在對華公共外交實施的過程中近乎完全忽視中國公眾的認知與情感，這種局面的長期持續會使中國公眾對日本政府、日本公眾的好感難以提升，最終影響到中國政府的對日政策。從公共外交理論理解這一問題，公共外交的實施在于爭取他國公眾的理解與支持，而日本當前對華公共外交實施困境的長期延續，很可能使對華公共外交的實施取得事與愿違的效應。

日本對華公共外交實施困境對中日關系的影響是一個較為全面的、長期的過程，但最為顯著的可能在于加劇中日經濟密切關系的剝離進程。中日兩國之間存在著相當密切的經濟關系，比如中國是日本最大的貿易伙伴。但是，隨著中日關系整體趨于“政冷經冷”的局面c，中日經濟密切關系剝離的狀況很可能出現。2012年中日關系持續緊張的過程中，中國公眾對日本商品的抵制以及個別地區出現的暴力事件，加劇了日本某些企業尋求新的市場與勞動力的進程。而隨著中國國內產業結構的調整與升級，勞動力成本的不斷提高，根據日本貿易振興機構2013年1月的相關統計數據表明：亞洲主要城市普通工人月基本工資對比中，中國上海為439美元，大連為316美元；而東南亞地區金邊為82美元，仰光為68美元，萬象為118美元，曼谷為286美元d。顯然中國的勞動力成本已經讓勞動密集型工業的日本資本望而卻步，客觀上也促使日本資本尋求新的市場。這雖然是東亞經濟發展的客觀現實，但當前日本對華公共外交困境的長期持續實際上是加速了這一進程的實現，甚至可能使這一進程失去管理與控制從而造成對兩國經濟關系的損害，這就使得日本對華公共外交實施困境成為中日兩國關系漸行漸遠的催化劑。

日本對華公共外交實施困境的擴散效應，公共外交是“低級政治”，是與普通公眾日常生活所密切相關的，中日關系的困局使日本在華的國家形象、經濟利益不同程度的受到損害。而隨著時間的推移，這種損害勢必會擴散，由對華公共外交影響到中日關系的發展前景、影響到日本公共外交，以致于影響到日本外交在東北亞地區乃至全球范圍內的實施。隨著中國改革開放的不斷深入與綜合國力的顯著提升，中國公眾在國際事務中所發揮的作用也漸趨顯現。比如，紐約時報刊登陳光標在中日釣魚島爭端中抗議日本侵占中國釣魚島的廣告a、中國民間保釣聯合會登陸釣魚島的行為等，其所展示的不僅僅是中國普通公眾對日本政府的不滿與憤怒，這種情緒的長期持續將會促使中國公眾對日本國家、民族乃至普通日本人的認知呈現出長期的負面效應。

綜上所述，日本對華公共外交實施困境的影響因這一困境的難以解決而長期存在，從中日關系的大局著眼，這是無益于中日兩國關系發展的、不利于東北亞地區乃至整個亞太地區的和平、合作與穩定的；從公共外交的實施分析，這種困境有損于多年來的中日友好關系，更無助于兩國公眾關系的改善。

四、日本對華公共外交實施困境的破解

對于日本政府而言，積極實施對華公共外交具有重要意義，中日關系當前的困難局面并不符合日本的國家利益；而處于長期困境局面的日本對華外交政策不僅有礙于中日關系的正常發展，更無助于中日兩國的共同發展與交往；作為對華外交必不可少的對華公共外交長期處于困境的局面，則使日本難以通過對華公共外交的改善實現對華關系整體局面轉向積極發展狀況。

在改善對華公共外交實施困境的過程中，日本政府所發揮的作用是相對明顯的，也是主要的。因此，結合21世紀以來全球公民社會發展、媒體作用提升、信息社會持續構建等時代性條件分析，日本政府若希望改善未來的中日關系、爭取有利于日本發展有利于周邊穩定的國際環境，是可以考慮在對華政策進行積極調整的同時，推動對華公共外交政策的調整。也可以考慮，以公共外交政策為先導，對積極改善中日關系進行探索。然而，從安倍晉三第2次當選首相以來，自民黨政府在改善中日關系領域上演著積極的外交“雙簧”。一方面，在涉及歷史、海洋權益爭端中展示出強硬的姿態，“空喊對話口號解決不了問題”b是當前日本對華政策的困境所在，也是日本外交決策中難以改善對華關系的根本所在。另一方面，則謀求積極改善對華關系，比如安倍聲稱的“構筑面向未來的兩國關系”c。

首先對華公共外交實施困境的破解需要相應的政策性條件，即日本政府需要積極改善對華關系的主導政策，這是破解日本對華公共外交實施困境的前提條件。倘若這一條件有所缺失，則難以推進日本對華公共外交的進程。具體而言這一條件將涉及中日關系中諸多根本性問題的應對：歷史問題上，日本需要在對華外交中加以明確，承認對華侵略并無意美化侵略戰爭。中日關系史領域，小泉去職以后的2006年中日關系曾經出現過解凍，中日關系在2006年—2010年出現過回暖的態勢，其原因之一就在于日本政府在歷史問題上持有相對明確的態度。海洋權益爭端問題領域，2012年底開始執政的安倍晉三政府在處置中日釣魚島爭端問題上的政策、措施，事實上難以有助于中日兩國合理有效地應對這一爭端。相反，由于安倍政府在釣魚島爭端上的僵化立場，使釣魚島爭端成為中日關系正常發展的長期性障礙因素。因而，日本政府需要在認清中日兩國共同發展的大局中，調整在釣魚島問題上的對華立場。

同時，結合日本國內政治局勢變化的基本狀況，日本政府也需要管控地方政府在對外交往中的行為。有別于中國，日本國內政治制度中，地方政府與中央政府的隸屬關系并不明確，地方政府在國際問題上的作用近年來已經逐漸凸顯。比如，2012年東京都知事石原慎太郎主張“購買釣魚島”的行為事實上或主動或被動地推動了日本政府的釣魚島“國有化”進程，從而加劇了中日釣魚島爭端、損害了中日關系的正常發展。換而言之，在釣魚島問題上日本與中國的危機使日本的國家利益受損a。同時，也需要對日本某些地區政府積極推進改善中日關系的努力加以關注與肯定。

推進區域合作中的中日關系循序漸進是推進中日關系發展的重要途徑，2012年以來的中日釣魚島爭端、歷史問題爭議的持續升級使中日關系的發展陷入低谷；而推進當前中日兩國在東北亞地區的區域合作進程則是改善中日關系的重要途徑。盡管不可否認的是，日本在歷史問題與海洋權益爭端問題上的頑固立場已經對中日韓所參與的東北亞地區合作有所沖擊，但從合作的基本態勢分析，中日韓合作的正面效應仍居于主導地位。因此，是可以考慮以區域事務的合作為起點，推進中日韓合作的，尤其是自由貿易區的合作。

具體而言，當前中日兩國在推進中日韓、中日自由貿易區的合作中是既存在共同利益，也存在共同認知的現實。基于當前中日韓合作的重要利益，據預測，自貿區建成后，中國的GDP獲益增長1.1%至2.9%，日本獲益增長0.1至0.5%，韓國獲益增長2.5%至3.1%b。而中日韓之間存在的相當密切的貿易關系、潛在的經濟政治收益有助于中日兩國在區域合作中進一步協調政策立場，為歷史問題等其他較為棘手問題的應對提供必要的條件。

需要明確的是，上述涉及中日關系的歷史問題、海洋權益爭端問題、日本地方政府問題與中日兩國區域事務中的合作問題之間存在著彼此相關、相互影響與牽扯的復雜邏輯關系。而在推進這些政策性條件改善的過程中，雖不可能要求同時同階段的發展一致，但也需要日本積極推進這些條件向積極的、有助于中日兩國共同利益的方向發展。

在上述政策性條件得以有效落實的同時，對華公共外交實施困局的破解至少需要關注一下3個層面的相關問題：

第一，積極改善對華宣傳中的某些刻意的傾向性，比如某些日本媒體就兩國現存爭端進行有意宣傳以提高其知名度，但卻無助于對華公共外交的改善。因而，需要日本政府、社會積極引導涉及公共外交的對華政策實施，在促進中日關系改善的同時，積極改善日本在華的國家形象。

第二，破解對華公共外交實施困境需要使更多的中國人了解日本，消除對日本的種種誤解，這需要加強對華公關，這不僅僅需要設立更多的中文媒體，還需要日本的對華公共外交更為直接地深入中國公眾的普通生活當中。

第三，破解對華公共外交實施困境最為根本的是進行合理的對華外交政策實施布局，避免類似近年來所出現的：一方面日本政府積極開展對華公共外交，另一方面日本政府、某些右翼勢力卻刻意地傷害中國公眾的感情，進而使公共外交的積極努力付之東流的局面重復發生。

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[ 責任編輯 李 穎 ]