十八屆三中全會后農村土地制度改革新動向

李曉邁

深化農村土地制度改革是黨的十八屆三中全會部署改革的一項重要內容。如何理解這項改革？有哪些創新？如何理解鼓勵承包經營權在公開市場上流轉？等等。針對此，本刊采訪了農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇。張紅宇曾任農業部產業政策與法規司司長。現為農業部軟科學委員會副主任委員、秘書長，中國農業經濟學會副會長，中國農業大學、南京農業大學、西南財經大學博士生導師，中組部全國干部教育培訓師資庫專家，中國人民大學、華南農業大學兼職教授，清華大學中國農村研究院學術委員會委員。長期從事農業和農村經濟政策、農村產權制度和農業宏觀管理等方面的研究。多次參與中央重要文件起草，是中央1號文件起草組成員。

領導文萃：十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了深化農村土地制度改革的一系列重大舉措，社會各界對此高度關注。應如何認識和理解三中全會《決定》關于農村土地制度改革的部署，這對深化農村改革有何重大影響？

張紅宇：黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的諸多重大舉措，涉及農村土地的方方面面，應當如何理解和把握，我個人認為重點是領會好兩個關鍵詞。

關鍵詞之一是“穩定”。所謂穩定，指的是三中全會關于農村土地制度改革的舉措，體現出改革開放以來中央關于完善農村土地制度的一貫思想，是農村土地制度的進一步完善。總體看，改革開放以來，我國農村土地制度變遷有兩條比較明確的主線。一是堅持農民集體所有、農戶承包經營的基本制度框架。十一屆三中全會后，我國逐步確立了集體所有、家庭承包經營的土地制度框架。這一制度安排，實現了土地權利在集體和農民之間的有效分割，較好處理了國家、集體與農戶之間的土地利益關系，在長期的實踐中體現出廣泛的適應性，可以說是我國農村改革三十多年最重要的制度成果之一。十八屆三中全會《決定》的很多方面，都體現出了這一取向。比如，強調堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，穩定農村土地承包關系并保持長久不變等，都是這一基本制度框架的體現。二是切實保障農戶土地權利并不斷擴大土地承包經營權權能。從土地承包經營權的屬性看，改革之初土地承包只是集體經濟組織內部的責任制，經過長期的發展和政策完善，2007年頒布實施的《物權法》進一步明確土地承包經營權是用益物權。十八屆三中全會《決定》提出的賦予農民對承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營等，也體現出擴大農戶土地權利的要求。十八屆三中全會《決定》關于農村土地制度的諸多安排，正是圍繞上述兩條主線而展開。

關鍵詞之二是“創新”。十八屆三中全會《決定》關于農村土地制度改革有諸多創新之處，理解這些創新的必要性和重大意義，關鍵是把握當前工業化、城鎮化和農業現代化進程中農村人地關系出現的重大變化。一方面，隨著工業化、城鎮化的推進，大量農村勞動力向城鎮和二三產業轉移，要求強化保護轉移農民的土地權益。2013年我國城鎮化率超過53%，但這個城鎮化率包含了大量戶籍不在城市的農民工。在目前這種“候鳥”型的農村勞動力轉移模式下，承包土地依然發揮著農民工基本生活保障的重要功能。未來在實施以農業轉移人口為重點的新型城鎮化戰略中，需要構建多元化的成本分攤機制。而土地是農民最重要的財產權利之一，理當為農業轉移人口城鎮化發揮應有作用。另一方面，勞動力的大量轉移導致了農戶兼業行為普遍存在，并由此引發了“誰來種地”和“地怎么種”的問題，要求提高有限耕地資源的配置效率。目前，務農勞動力老齡化、低學歷化和女性比例提高的趨勢明顯。特別是農戶兼業行為日益普遍，很多傳統農戶退出了商品農產品生產，農業生產行為逐步演變為“保口糧”、“保自給”，耕地的使用效率未能得到有效發揮。需要通過土地制度的創新，使土地使用權向更有效率的經營者集中，提高有限土地資源的配置效率。正因如此，十八屆三中全會《決定》中農村土地制度的創新，在保障和拓展農民土地權利的同時，也體現出促進耕地資源優化配置的重大創新，比如推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營等，都有明顯促進土地資源優化配置的本質要求。

農業是國民經濟的基礎，土地是農業賴以發展之基、農民賴以生活之本，農地制度事關農業生產、農民增收、農村穩定乃至經濟社會發展全局，是農村各項制度的基礎。改革開放之初，正是通過土地制度的創新，帶動了農業農村發展出現新面貌，并由此促進了全面改革的推進和深化。十八屆三中全會《決定》對深化農村土地制度改革做出的一系列重大安排部署，必將為補上農業現代化“短板”，促進工業化、城鎮化健康發展，實現“四化同步”產生重大而深遠的影響。

領導文萃：十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，十八屆三中全會《決定》又進一步強調“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。“長久不變”下的農村土地制度有何特點，落實“長久不變”的要求需要從哪些方面采取措施？

張紅宇：從十七屆三中全會提出“長久不變”重大命題，至今過去了五年多時間。穩定土地承包關系是我國農村土地制度變遷的一個基本點，而“長久不變”則是這一思想的最新體現。改革開放之初，農村土地承包合同基本是一年或數年一定，1984年確定土地承包期為15年，90年代后明確土地承包期延長為30年，2008年提出了“長久不變”，思路一以貫之而政策在不斷遞進。穩定土地承包關系，對于強化地權穩定性、保障農民土地權益、刺激對土地的長期投入等方面均有重要意義，各方對此的認識比較一致。但土地承包關系長久不變的內涵和實現形式如何，還有不少值得討論和需要細化之處。我個人認為，要讓“長久不變”的農村土地制度“落地生根”，關鍵要處理好以下三個問題：

首先，要明確長久不變的具體內容是什么。從農民以及合作社、龍頭企業等主體與土地的關系看，存在兩種性質不同的關系。一種是各類主體直接耕作使用土地表現出來的經營關系，另一種是承包農戶與集體經濟組織之間的土地承包關系。在農戶自己經營承包土地的情況下，承包者和經營者是一致的。但若農戶將土地流轉給其他主體經營，則承包者和經營者就發生了分離。隨著農村勞動力大量轉移，土地的承包者與經營者分離的情況日益普遍。據統計，目前我國農村土地流轉比例已經達到了土地承包總面積的26%。因此，我認為“長久不變”的目標指向和制度內涵在于保障承包農戶與集體經濟組織之間的承包關系，是土地承包關系長久不變而不是土地經營關系長久不變。具體來講，就是現有土地承包所形成的全部權利義務關系長久不變，既包括農村土地承包經營制度長久不變，也包括承包期限更長，權利更加充分而有保障，義務更加明確，承包地塊也不再動。

其次，要明確長久不變是否需要時間界限。“長久不變”是否需要明確一個具體承包期限，目前各方尚未形成一致看法。從政策目標來看，“長久不變”的目的在于給農民以穩定預期。只要能達到農民地權穩定預期的目的，不設具體的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并無本質區別。但從具體操作層面看，是否設立具體的土地承包期限影響甚大。比如，承包農戶對承包地的長期性投資，農村土地流轉的時間期限，土地征收時對農民補償額度的確定，都與土地承包期限密切相關。因此，為了保護農民利益，也為了實際操作方便，我認為還是應該明確一個足夠長的土地承包期限。借鑒城市建設用地使用期限的規定，可考慮將長久不變的土地承包期限也設定為70年，并明確在一個承包期屆滿之后，符合條件承包者的承包周期自動順延。

再次，要研究從什么起點上實現長久不變。也就是在什么樣的基礎上穩定承包關系并長久不變，這看似一個技術性、操作性問題，但實際影響要大得多。比如，是在二輪承包的基礎上長久不變，還是在確權登記頒證之后再長久不變，事關長遠、影響重大。究其核心原因，在于各地農村承包的基礎和起點并不一致，有的地方長期實行“生不增、死不減”，承包關系相當穩定，實現長久不變也就容易得多甚至是順理成章；但也有一些地方一直實行“大穩定、小調整”甚至是“大變動、大調整”的承包模式，不少農戶對于調整土地還有一定預期，希望在二輪承包到期后再調整土地。這就要求妥善處理好土地承包的各種遺留問題，需要好好研究穩定土地承包關系與確權登記頒證的關系，在尊重歷史傳統、合乎法律法規、農民普遍接受的情況下，在起點公平的基礎上實現長久不變。成都等地在完成確權頒證的基礎上，實行農村土地承包關系“長久不變”的做法，也為把“長久不變”與土地確權掛鉤提供了例證。

領導文萃：近年來農村土地流轉步伐加快的勢頭明顯，三中全會明確提出鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，實踐中一些地方政府推動土地流轉的積極性也很高，但有的專家對土地流轉還有不同認識，部分農民群眾對土地流轉也還心存疑慮，你如何看待這種現象？

張紅宇：土地流轉是現代農業發展的基礎，在提升土地產出效率、降低農業生產成本、保障商品農產品供給等方面效果明顯，是隨著我國工業化、城鎮化發展而出現的必然現象。其實，農村土地實行家庭承包經營以后，土地流轉在政策層面一直是允許的。但是上世紀，工業化、特別是城鎮化的發展相對還不是十分迅速，農村勞動力轉移程度還不高，土地流轉比例一直處于較低水平，直到進入新世紀以來才開始進入快速發展階段。近年來，農村土地流轉的數量規模、流轉面積占承包地的比重以及參與土地流轉的主體范圍明顯擴大。越是在土地流轉加快的情況下，越要明確政策取向、強化政策引導。

當前土地流轉中有兩個方面的問題需要重點關注。一是土地流轉如何保護承包農戶的合法權益。換句話說，就是怎么樣讓農民更多地分享土地流轉后資源配置效率提高而增加的收益。在土地流轉的眾多利益主體中，與工商企業等經營主體相比，承包農戶往往居于弱勢地位，相關權益很容易受到侵犯。實踐中也存在違背農民意愿強制推行土地流轉的行為。有的地方基層政府和村級集體經濟組織隨意變更甚至撤銷農民承包合同，強迫承包農戶集中流轉；有的地方不顧客觀實際，把鼓勵引導變成行政干預，強行推進農村土地流轉，嚴重損害了農民利益。二是怎樣引導土地流轉后經營規模在“適度”范圍。人多地少的基本國情農情，決定了我國的土地經營規模要把握好“適度”問題。土地流轉后經營規模既要有量的擴大，也要體現出質的提高，具體來說就是既要追求勞動生產率，更要提升土地產出率，而且從國家政策的導向看，更應強調和鼓勵提高土地產出率。因此，土地流轉不是簡單的“歸大堆”，經營規模也不是越大越好。現有的一些研究表明，從當前我國的資源稟賦和工農收益看，一年兩熟地區戶均經營50—60畝，一年一熟地區戶均經營100—120畝，較為符合國情。

政府規范和引導土地流轉既不能“缺位”，更不能“越位”。正確有效行使政府職能：一是從思想上要明確農戶在土地流轉中的主體地位。當前一些地方片面追求流轉規模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，損害了農民利益。問題出在急于求成，越位、干預過多，代替市場作用，代替農民作主。要牢固樹立農民是土地主人、是土地流轉核心主體的思想，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應當由承包農戶自主決定，由農民說了算，任何組織和個人不能強迫和限制。二是從政策上要進一步明晰土地承包經營權流轉概念。絕大多數情況下，土地流轉只是經營權發生了變化，農戶擁有的承包權并沒有轉移。從農業現代化的要求看，無論是推進農業適度規模經營，還是提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率，關鍵都在于用活土地經營權，而與承包權沒有必然聯系。因此，建議今后在相關政策文件中，除涉及到土地承包關系變動的轉讓等流轉方式外，明確用土地經營權流轉來替代土地承包經營權流轉的概念表述。三是從工作上要強化對土地流轉的管理和服務。這是正確有效行使政府職能的主要途徑。要重點加強農村土地流轉服務體系建設，支持有條件的地區建立土地流轉有形市場，搭建土地承包經營權流轉交易平臺。完善評估等服務，健全各項服務職能。與此同時，還要強化對土地流轉行為的監管和引導。重點是遏制耕地流轉的非農化傾向，完善土地流轉利益分配機制，穩定土地流轉關系，保護流轉雙方合法權益。

領導文萃：目前，不少工商企業對進入農業表現出濃厚的興趣，三中全會《決定》也提出鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，這會不會導致出現工商企業大量到農村“包地”的情況，進而引發工商資本與農爭利，損害農民利益？

張紅宇：首先需要明確的是，工商資本進入農業不等于工商資本經營農地。三中全會《決定》的政策很明確，是鼓勵和引導工商資本進入適合企業化經營的現代種養業，目的是要向農業輸入現代生產要素和經營模式。早在2001年，中央就下發通知，明確要求“工商企業投資開發農業，應當主要從事產前、產后服務和‘四荒資源開發，采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營”，并且還提出“為穩定農業，穩定農村，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地”。同時也要看到，實踐中工商資本參與農地經營的行為在日漸增多。據統計，截止2012年底，我國土地流轉中流入工商企業的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉總面積的10.3%，總量不高但增速顯著，表明非農主體參與農地經營的客觀趨勢難以遏制。

從工商資本參與農地經營的效果看，呈現出利弊互現的特點。與傳統農業根本不同的是，現代農業屬于資本密集、技術密集、人才密集型產業。工商資本進入農業領域，恰好能帶來農業發展急需的資金、技術、人才等稀缺資源，發揮技術示范、市場引導的作用，對于擴大農業生產經營規模，推進農業集約化、標準化、專業化、品牌化生產，提高農業質量和效益、增加農產品有效供給和確保質量安全，具有多方面的積極作用。但工商資本參與農地經營弊端不可忽視，社會各界關注的焦點集中在兩個方面。一是加劇土地流轉“非糧化”甚至“非農化”。據農業部統計，截至2012年底，我國農戶流轉出的承包耕地中，用于種植糧食作物的僅占流轉總面積的55.8%，而工商資本正是耕地流轉“非糧化”的重要推手。在極端情況下，一些工商企業甚至將流轉土地用于非農開發，改變了土地用途。二是擠壓小農利益空間。與工商企業相比，小農往往居于弱勢地位，在信息不對稱、服務不到位的情況下，利益很容易受到侵害。

因此，對工商資本參與農地經營簡單地鼓勵或者禁止都不符合客觀實際，應采取規范引導、興利除弊的方針。農地農用農民用還是農地農用全民用，是很多國家特定歷史階段都會遇到的重大問題，需要采取不同的政策取向與法律規范。人多地少、農業資源稟賦不足，以及快速工業化、城鎮化進程中城鄉要素流動加快等國情農情，決定了我國現階段“誰來種地”必然有多元主體的生成，從“農地農用農民用”演變為一定程度上的“農地農用全民用”具有客觀必然性，關鍵是要強化政策引導，切實防范和化解工商資本參與農地經營中的弊端。一是經營要遵守法律。政府相關部門要加強對工商企業土地利用行為的監控，確保不改變土地用途，堅決制止明顯圈占地意圖、無意經營農業的行為。二是風險要提前防控。借鑒部分地區設立土地流轉風險保障金或準備金制度的辦法，建立健全土地流轉風險防范機制，降低自然和市場風險對農民利益造成的不利影響。

領導文萃：三中全會《決定》在農地制度方面的一大突破是賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，這會不會導致產生農民的失地風險，怎么樣才能避免這種風險？

張紅宇：大量資本密集投入是現代農業發展的必要條件。近年來，各種新型農業經營主體蓬勃發展，日益成為現代農業建設的重要力量和農村金融的需求主體。據統計，目前我國有經營規模在50畝以上的專業大戶270多萬戶，各類家庭農場90萬家，農民專業合作社98.24萬家，農業產業化龍頭企業12萬多家。這些新型經營主體是現代農業建設最為活躍的生產要素，是農村金融市場中需求最為旺盛的群體，但也正是金融需求滿足程度最低的群體。重要原因就在于其大部分資產，重點是通過流轉獲得的土地經營權，過去相當長時期內由于相關政策和法律法規不配套，不能為經營者獲得信貸融資發揮有效擔保物的功能。

三中全會《決定》明確賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能，這是重大的政策突破與創新，有利于發揮土地承包經營權的融資功能，擴大農村有效擔保物范圍，緩解農業農村發展融資難題。要按照中央的要求，扎實穩妥開展農村土地承包經營權抵押、擔保。當然，任何經濟活動都會有風險，土地是農民的“命根子”，對土地承包經營權抵押、擔保可能帶來的風險更要謹慎應對。我認為，為最大限度地防范土地承包經營權抵押、擔保帶來的風險，重點是三個方面：

一是采取先局部試點再擴大范圍的實現路徑。從長遠看，建立土地承包經營權抵押制度是完善承包經營權權能，激發農村發展活力的應有之義。但從現實可行性看，農村土地承包經營權抵押需要修改法律法規，短時期內全面推開有一定困難。因此，建立土地承包經營權抵押制度，需要秉持漸進性改革的基本思路與方法，首先是繼續推進改革試點、積累經驗，再逐步擴大試點范圍并全面修改法律法規和相關政策。

二是明確土地承包經營權抵押的客體是經營權。土地承包經營權是農民的基本財產權利。土地承包是農民基于集體成員資格而獲取的土地權利，具有身份屬性，不因土地使用主體轉移和利用方式變化而變更。在承包土地上設置抵押權，應以經營權為客體。農民承包土地抵押給金融機構或其他債權人，不影響農民和集體承發包關系。農民到期不能償還抵押債務，債權人并不能取得承包方的當然地位，只能以土地經營獲得的農產品收入或流轉地租收入優先受償。

三是未雨綢繆防范土地承包經營權抵押潛在風險。為防止土地承包經營權抵押、擔保造成金融風險、經濟風險和社會風險，建議進一步明確，相關主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經支付流轉費用的土地承包經營權，用于抵押、擔保的土地承包經營權不能超過一定比例（如成都規定抵押的承包地不超過農戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔保的土地承包經營權的期限最長也不能超過承包期限，政府通過設立保證基金等形式來防范風險。

領導文萃：隨著城鎮化的推進，越來越多的農民進入城鎮就業生活，如何來保護這部分農業轉移人口的土地權益？與此同時，又怎么樣把已轉移農業人口的承包土地資源很好地利用起來，提高有限耕地資源的配置效率？

張紅宇：三中全會《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。在農民變市民的過程中，必然要涉及到在農村的土地等財產權益退出問題。目前我國的城鎮化率已經達到53.73%，未來一個時期到達城鎮化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農民將要進城。進城農民是否應退出土地，如何退出土地，是一個高度復雜、敏感的問題。個人對此有三點基本看法。

一是實施漸進式的農村土地承包經營權退出路線。鑒于我國的城鎮化和農業轉移人口市民化是一個長期漸進的過程，農村土地保障功能的剝離也需要較長時間，因此農村土地承包經營權的退出也應采取漸進式的路線。短期內，重點是在土地流轉框架內，引導農業轉移人口流轉土地經營權，在穩定獲取土地流轉收益的同時，放棄對土地的直接經營。同時通過鼓勵發展新型農業經營主體和適度規模經營，切實解決好“誰來種地”和“地怎么種”問題，提高有限土地資源的配置效率。中長期內，隨著農業轉移人口市民化的推進，可在局部試點試驗積累經驗的基礎上，逐步建立農業轉移人口完全退出土地承包的辦法，在實現土地財產權利的條件下完全退出土地承包。

二是充分尊重進城農民的意愿和選擇。目前，《土地承包法》僅規定在全家遷入設區的市，并且轉為非農戶口的情況下，應當將承包地交回發包方。但由于我國“候鳥”型的農村勞動力轉移和不徹底的城鎮化模式，只解決了轉移農民的就業問題，1.66億外出農民工遠未市民化，與農村依然保持著緊密聯系。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進城農民的土地退出機制。堅持以戶作為退出的基本單位。農戶是農村最基本的生產生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農戶作為承包主體依然存在，因此應堅持以農戶而非個人作為土地退出的基本單位。農戶退出要具備充分的前提條件。考慮到承包地還承擔著農戶基本生活保障和社會“穩定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應把是否具有穩定的就業、收入和享受平等基本公共服務作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應尊重農民的意愿和選擇，并設置一定時間作為過渡期，不急于收回農民承包地。

三是明確退出承包地應由集體給予經濟補償。《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，這是農民的一項重要財產權利，應對農民退出承包地給予相應的經濟補償，并作為重要前置條件。鑒于承包地屬農民集體所有，集體經濟組織處于所有權主體的地位。因此，進城農民交回承包地的，要由集體給予補償，包括補償標準、補償條件等具體規定，應充分尊重集體經濟組織的主體地位；對于經濟困難的集體經濟組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。

領導文萃：您多次提到承包權與經營權相分離的概念，據我們所知，在您的《中國農村的土地制度變遷》專著中就提出過農村土地“三權分離”的主張。所謂“三權分離”的土地制度，要解決的關鍵問題是什么，這一構想現階段是否有了推行實施的現實可能性？

張紅宇：從大的方向來看，經濟社會發展日益對深化農地制度改革提出了新要求，有必要進一步完善現行“兩權分離”的農地制度，明確把承包經營權界定為相對獨立的承包權與經營權，構建以“三權分離”為特征的新型農地制度，這是系統解決當前農地制度問題的一個可行之策。

首先，現行“兩權分離”的農地制度已有創新必要。改革開放以來，家庭承包經營制度的確立，使我國逐漸形成了以所有權和承包經營權“兩權分離”為特征的農地制度，農民集體擁有土地所有權，農戶擁有土地承包經營權。這一制度安排支撐了農業農村經濟的持續發展，呈現出良好的制度績效。隨著經濟社會的發展，農業生產經營主體、農地資源配置狀況和農業外部環境條件都發生了深刻變化，“兩權分離”的農地制度也面臨一些矛盾問題，承包經營權的設置已經越來越呈現出創新的必要。一是農村土地承包經營權實際包含多重權利。從法律法規和現實狀況看，我國農戶擁有的土地承包經營權實際上是一個包含多重權利的組合。《物權法》明確規定，土地承包經營權人依法對其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。正如農地所有權和承包經營權分別歸屬農民集體和農戶一樣，土地承包經營權的各項權能既可由同一主體承擔，也可在不同主體之間分割。二是土地承包權與經營權主體分離已日趨普遍。改革開放之初，城鄉之間二元分割，農村人口都依附于農地，土地承包權與經營權主體高度統一。隨著農村勞動力轉移，農民就業結構發生較大變化，農村土地承包權主體與經營權主體發生分離的情況也日趨普遍。事實上，農村土地越來越呈現出明確所有權、穩定承包權、放活經營權的取向，實踐發展日益對創新農地制度提出新要求。

其次，實施“三權分離”的農地制度切實可行。農地制度事關國家、集體、農民各方利益，具有高度復雜性、敏感性，社會各界密切關注。實施所有權、承包權、經營權“三權分離”的農地制度充分考慮到了現有的農地制度格局，兼顧了各方利益，具備現實可行性。一是“三權分離”是對現行農地制度的繼承和發揚。實施“三權分離”的農地制度，是在堅持現階段農村土地制度基礎上的創新，是在認可現行農地制度和農地利益格局的前提下，進一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項權能在不同主體之間的分布。“三權分離”不改變土地的集體所有性質，不損害農民的農地相關權益，是對現有農地制度發揚和優化。二是“三權分離”能夠實現公平與效率的有機統一。一方面，保護承包權是對現有農地利益格局的認可和強化，土地承包權因農戶的集體組織成員身份產生，受到法律的保護，不會輕易失去；另一方面，對經營權的強調和保護可使土地使用者有穩定的預期，通過土壤改良、基礎設施完善等措施來提高土地資源的產出效率。保護承包權以求公平，用活經營權以求效率，“三權分離”可以實現公平與效率的有機統一。

再次，實施“三權分離”農地制度的政策取向。健全完善“三權”分離的農地制度，關鍵是通過政策創新逐步推進，在各項具體政策與制度中體現“三權分離”的要求，最終通過法律制度的健全完善來實現。一是明確土地承包權與經營權的內涵。在確保農村土地集體所有的前提下，對土地承包經營權進行適當分解，明確界定為相對獨立的承包權與經營權。農戶通過承包，從集體獲得包括承包權和經營權在內的完整權利。承包權實行長久不變，一般情況下不得變動，在整家遷入城鎮并且完全自愿情況下，農戶可以退出土地承包權；按照依法、自愿、有償原則，農戶可將獲得的經營權自由向其他經營主體流轉。二是土地承包權要逐步凸現財產功能。從集體獲得的土地承包權是農戶重要的財產權利，在農村勞動力大量轉移的情況下，對農戶承包權的保護要重點放在保護農戶的土地財產權利上。要通過落實農村土地承包關系長久不變、擴大土地承包經營權權能等措施，強化土地承包權的物權功能，使其在土地被征收和流轉時能夠獲得擁有承包權帶來的資本收益，為增加農民財產性收入發揮作用。三是用活經營權提高農地資源配置效率。這是構建“三權分離”農地制度的重要目標。基本的考慮是在堅持農地農用和依法自愿有償的前提下，通過健全土地流轉市場，規范流轉中介服務，強化流轉合同的法律保護等措施，穩定土地經營權主體的預期，為稀缺農地資源在更大范圍內優化配置創造條件，解決一些地方頻頻出現的有地無人種、有人無地種、土地粗放經營甚至撂荒的矛盾，以利于發展農地適度規模經營。