淺析土地征收過程中的收益分配問題

□趙亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

淺析土地征收過程中的收益分配問題

□趙亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

我國的土地征收制度建立于新中國成立初期，是以土地國家所有制和集體所有制為基礎、根據計劃經濟體制制定的。雖然幾經修改，國家權利至上的傳統觀念依舊滲透其中，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯，與當今的市場經濟很不協調。在土地征收中土地權屬和土地用途發生了變更，其過程涉及到多個不同利益主體的經濟利益分配。改革我國的土地征收制度，研究政府、集體經濟組織、失地農民之間最佳的利益聯結點，建立合理的征收補償和利益分享機制，將對加快推進我國城鄉經濟社會發展一體化進程、完善土地要素市場、實現社會經濟的全面協調可持續發展具有重要意義。

土地征收；收益分配

1.引言

1．1研究背景及意義

我國的土地征收制度形成于計劃經濟時代，從建國后沿用至今，盡管其間在征收補償標準方面作了一些調整，但沒有從根本上觸動土地征收制度本身，這與我國市場經濟體制的改革進程本身己經很不適應。多年來，我國土地征收制度的實施，對保證交通、能源、水利等基礎設施建設，現代工業體系建設，城鎮發展等各類建設順利進行，推進我國工業化、城市化，現代化做出了重要貢獻。但由于經濟體制的轉軌，原來在計劃經濟體制下形成的土地征收制度越來越難以適應新的形勢。土地征收在實踐中引起的問題主要有以下五個方面：（1）征地范圍過寬，難以體現征地目的的公共利益性；（2）征地補償普遍較低，被征地農民反映強烈；（3）地方政府過度征地的短期行為現象嚴重；（4）貨幣安置作為當前征地安置主要途徑，難以解決失地農民的長遠生計；（5）政府征地行為不規范，甚至出現違規操作現象。這些問題和矛盾使得現有的土地征收制度與市場經濟現實之間的矛盾日益突出。

現行的土地征收補償項目為土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物補償費，由于這些補償費用的標準較低，被征收人難以維持其原有的生活水平。但如推行完全補償的方式，必將給國家和社會增加經濟上的負擔，從而影響國家的經濟建設。在土地征收過程中，發生了一系列土地產權、土地用途、土地利益關系的變化，涉及到多個不同利益主體的經濟利益。研究如何改革我國的土地征收收益分配制度，尋找政府、集體經濟組織、失地農民之間最佳的利益聯結點，建立合理的征收補償和利益分享機制，必將對加快推進我國城鄉經濟社會發展一體化進程、完善土地要素市場、實現社會經濟的全面協調可持續發展具有重大意義。

1．2土地征收的概念界定和基礎理論

1．2．1土地征收的概念界定

1．2．1．1土地征收與土地征用

我國土地征收制度脫胎于建國后至農村土地公有制改革前的征地制度，質變于1982年由國務院頒行的《國家建設征用土地條例》，定型于1998年的《土地管理法》，該法對征地主體、客體、補償原則，征地權屬變更，征地程序等進行了規范，修訂于2004年8月，將部分條款中的“征用”修改為“征收”。在以前的論述中，習慣于稱其為“土地征用”，實際上土地征收與土地征用并非同一概念。兩者的相同點，在于都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。

一般認為，土地征收是國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權的征收；而我國的土地征收，則是國家對集體土地所有權的征收。簡言之，我國的土地征收實質上即征收集體土地。

土地征用則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅，無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權利或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。

1．2．1．2土地征購

征購起源于土地私有，是土地私有制的產物，可以理解為一種相對完全的市場行為。土地征購，是指國家法律規定，采取強制措施，按照等價有償的原則，收購農村集體土地所有權或公民個人、其他社會組織的土地使用權的措施。征，國家征用土地所有權；購，建設單位或個人購買土地使用權。在“征”的同時發生“購”的行為。兩者最直觀的不同從字面上我們可以理解為征地中安置補償的標準不同。“征收”采取的是較低的補償標準，而“征購”是將征用和購買結合起來，根據實際情況采取較高的征地費用標準。

2.土地征收流程及收益分配關系

2．1土地征收流程

2．1．1土地征收的審批

我國《土地管理法》第四十四條規定：“省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準”，“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準”。除此以外的建設項目用地，凡涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。第四十五條規定：“征用下列土地的，由國務院批準：“1.基本農田；2.基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；3.其他土地超過七十公頃的，征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”

因為我國實行土地利用總體規劃制度，新《土地管理法》第三十四條規定：“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域耕地的百分之八十以上。”另外第十八條規定：“地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。”征收基本農田必須經過國務院的批準。能實現非農化的土地又常常是當地上等的農用地，縣政府沒有土地農轉非的批準權，也沒有征地的審批權，只能針對已征收的國有土地并且必須是國有建設用地，在用地單位之間進行調配。在實際生活中，即使是農民的住宅用地涉及非農化的土地以及任何建設用地也必須得到省里的批準。主管征地的同志曾抱怨他們工作的難處，一方面省里要求必須執行土地利用總體規劃，保證80%以上的耕地是基本農田，另一方面縣政府又常常責怪他們規劃的基本農田太多，影響了縣政府的招商引資工作。

有關農用地轉用與土地征收銜接的規定是：農用地轉用和土地征收批準權限同屬于省人民政府的，報省人民政府批準；需國務院批準的，由省人民政府向國務院申報；農用地轉用批準權限屬于省人民政府，土地征收批準權限屬國務院的，由省人民政府批準農用地轉用后，土地征收報國務院審批。

2．1．2土地征收的流程

土地本身是自然的物質形態，具有位置的固定性、惟一性的自然特征。在現存的大量集體土地中，特別是位于城鄉結合部，一些區位條件良好適合用于建設的地塊，隨著城市的擴張，大量的單位和個人在此進行土地開發和經營，這里也是常發生土地征收的地區。在集體內部進行的土地用途更替，如鄉鎮企業建設，或為村鄉集體公益事業進行建設等，其土地所有權不發生轉變；土地所有權變更的唯一合法形式是土地征收，即土地征收改變了土地的所有權狀況，集體土地所有權轉變為國家土地所有權，而且只能由集體所有土地轉為國有土地，這個方向是不可逆的。

土地征收過程包括三個主體、兩道程序，三個主體即農村集體經濟組織、地方政府、用地單位，兩道程序是指土地征收程序、土地使用權出讓程序。土地征收是指國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為，通常情況下，用地單位支付的土地出讓金一部分以補償、安置費的形式流入集體經濟組織和農民個人手中，另一部分以稅費和土地出讓凈收益的形式流入各級政府手中；補償、安置費由用地單位支付給縣級政府，再由縣級政府交給集體經濟組織，這部分費用在集體經濟組織和農民個人之間分配，具體分配比例由二者商議決定；另一部分之間的分配比例由相關法律法規規定。

2．1．3具體建設項目征地程序

根據《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》和山西省國土資源廳《建設項目用地預審管理辦法》，縣級以上人民政府土地行政主管部門負責建設用地的受理、審查、報批工作，并且把應當報國務院和省政府批準的建設用地的申請、審查、報批和實施分為具體建設單位用地和實施城市規劃用地兩大類，兩者的報批程序基本一致，只是上報時所附帶的資料略有差別。現以建設用地單位在土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地范圍內用地涉及土地征收的程序列示如下：

（1）建設單位就項目進行可行性論證，并向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設預申請。受理預審請的土地行政主管部門應當依據土地利用總體規劃、年度內農用地轉用計劃和國家土地供應政策，對建設項目的有關事項進行預審，出具建設項目用地預審意見書。

（2）建設用地單位向市、縣人民政府土地行政主管部門正式提出建設用地申請。市、縣人民政府按照土地利用總體規劃和土地利用年度計劃擬定四案一書（農用地轉用方案、補充耕地方案、征用方案、供地方案、建設項目用地呈報說明書），并逐級上報有批準權的人民政府。

（3）有批準權的人民政府土地行政主管部門對四案一書及有關資料進行審查，并組織進行現場踏勘，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準。

（4）農用地轉用和土地征用經省人民政府或國務院批準后，由同級土地行政主管部門下發批復。同時批準農用地轉用和土地征用的在同一文中一并批復。

（5）四案經批準后，市、縣人民政府自收到批準文件之日起 10日內，在被征用土地所在地的鄉、鎮范圍內予以公告。

（6）公告期滿，市、縣人民政府土地行政主管部門根據征用土地方案和征地補償登記情況，擬定征地補償、安置方案并在被征用土地所在地的鄉、鎮范圍內公告，并組織實施征地方案。

（7）以有償使用方式提供國有土地使用權的，市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發《建設用地批準書》；以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》。

根據國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》和山西省國土資源廳《建設項目用地預審管理辦法》，建設用地單位在申請建設用地時，除了四案一書外還應向有批準權的人民政府土地行政主管部門提供下列文件及資料：（1）建設單位資質證明及建設用地申請表；（2）市、縣土地管理部門審查卡片；（3）農用地轉用計劃指標證明文件；（4）地籍資料或者其他土地權屬證明材料；（5）以有償方式供地的提供草簽的土地有償使用合同；（6）項目可行性研究報告批復；（7）項目初步設計批復；（8）以有償使用方式供地的提供土地估價報告和備案表；（9）項目地理位置圖及平面布置圖；（10）市、縣土地利用總體規劃圖和項目所處分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的提供鄉級土地利用總體規劃圖及說明和補充耕地方案；（12）項目位于地質災害易發區的提供地質災害危險性評估報告；（13）有關部門（如林業、環保、消防、地礦等）的意見；（14）勘測定界圖及技術報告。另外，圈內用地的還要附加城市總體規劃圖或村鎮規劃圖及有關說明。

2．2土地征收過程中的收益主體和分配關系

2．2．1土地征收過程中的收益主體

用地單位要獲得土地使用權，必須支付征地費用，付出的征地費用轉化為對土地原所有權人和使用權人的補償，這部分補償還包括用地單位支付的用于解決被征地農民安置的安置補助費。現階段，土地征收在法律關系要素上存在的主體有三個：各級政府、集體經濟組織和農民個人。

（1）各級政府。各級政府可分為縣級政府和縣級以上政府。城市市區的土地屬于國家所有，國家土地所有權由國務院代表國家行使，但是國務院不可能親自管理所有的國有土地，國務院不得不把許多對土地的管理事務交給地方政府機關來管理，這樣就形成了委托代理的關系。為了在經濟上體現國家對土地的所有權，國務院和省級政府對市、縣級政府新增建設用地征收新增建設用地土地有償使用費（采用從量定額方法），作為他們的平均土地收益。這樣，在征地過程中國家（由國務院代表）就為地方政府規定了一個最低的出讓土地價格，同時也賦予了地方政府土地收益的剩余索取權。在實踐中由于國務院和省級政府對市縣級政府的監督成本很高，縣級政府就具有了相對較大的獨立性和較大的經濟利益。縣級土地管理部門，受同級政府的委托來管理土地事務，在同級政府領導監督下工作，經濟上沒有獨立性，因而可以認為它們是一個整體。所以，在這里我們根據工作性質把政府部門分為縣級政府和縣級以上政府兩大類。

（2）集體經濟組織。根據我國法律規定，農村土地歸農民集體經濟組織所有。農村土地的村本位制決定了土地制度的運作實際上是村莊集體決策過程的結果。作為集體土地所有權的產權人，他們在土地征收過程中獲得的是對失去的所有權的補償，這部分的補償是土地補償費（構成征地補償費的一部分），這部分的費用一般為補償總費用的30%左右，有關土地補償費與總費用情況，可見表4－5。

（3）集體中的農民個人。他們獲得的主要是安置補助費和青苗補償費和地上附著物補償費。安置補助費根據不同的安置途徑支付給農村集體經濟組織或農民個人，需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。青苗補償費和地上附著物補償費，是對原土地長期使用權補償，這部分費用構成征地補償費的一部分，這部分費用一般占補償總費用的10%左右。

2．2．2土地征收過程中的收益分配關系

（1）各級政府之間的收益分配關系

國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使，委托當地政府來行使管理的權限。為了鼓勵地方政府積極工作，降低監督成本，賦予縣級政府土地收益的剩余索取權，并要求縣級政府組織土地的招標、拍賣工作。縣級以上政府向縣級政府收取新增建設用地土地有償使用費，并且通過新增建設用地土地有償使用費的價格，約束了非農土地的最低出讓價格。縣級以上政府還通過各項稅費和土地出讓凈收益，如耕地占用稅，耕地開墾費，征地管理費，新增建設用地有償使用費，前期開發費等，參與了利益分配過程。

（2）政府和集體經濟組織之間的收益分配關系

我國《土地管理法》第四十七條規定：“ 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”第四十四條規定：“ 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”

（3）集體經濟組織和農民個人之間的雖然農村土地的所有權屬于集體經濟組織，但是土地已承包到農民個人手中。每一個在村社地域內合法出生的成員，都有權分享與原有成員相等的土地使用權利，他們在土地數量、質量以及土地的稅賦負擔上也是均等的。只有本村或本組的農民才能享有均分土地上所承載的相關權益，對于擁有合法的農業戶口的農民來說，土地是不能轉讓、出賣和抵押的。

3.土地征收過程中的收益分配分析

3.1土地市場呈現以下三個特點：

（1）政府壟斷土地一級市場。土地市場是伴隨著城市化進程和房地產業發展形成的，在上世紀90年代后期，土地一級市場和二級市場界限模糊，用地單位協議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設等幾乎全部前期過程，然后直接進行房地產開發建設或上建設項目，企業代替政府拆遷激化了很多矛盾。2004以來，縣級政府嚴格按照國家和省政府的統一政策規定執行征地過程，并出讓國有土地使用權。縣政府從社會經濟發展的總體和長遠目標出發，通過經濟手段和行政手段，對城市土地市場進行控制，可以達到抑制土地投機，維護土地市場穩定，優化土地資源配置，分享土地收益的目的。土地一級市場的運行狀況決定了二級市場的運行狀況，政府對土地一級市場的壟斷決定了整個土地市場的供需和運行狀況。

（2）土地市場不太發達。土地市場的發展與縣域經濟的發展息息相關，受到總體規劃和土地利用年度計劃的約束，土地市場很難一下變得發達。

（3）土地供需矛盾突出。舊的規劃已過時，新的規劃未出臺，極大的影響了簽約項目的快速落地，而征地審批又需要較長時間，上級土地部門往往會核減用地數量或不予批準，極大地影響了企業投資的積極性，土地供需矛盾十分突出。

3．2土地征收補償政策

3．2．1山西省土地征收地上物補償標準

我國《土地管理法》第四十七條規定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”

山西省根據《土地管理法》制定了《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，規定了本省范圍內的土地征收地上物補償標準。（表3-1）

被征收土地上的附著物和青苗等的補償費按照下列標準支付：

（1）建筑物、構筑物等附著物，可按照有關規定給予折價補償，也可給予同等數量和質量的附著物；（2）青苗按照不超過一季作物的產值計算；（3）對有條件移栽的樹木，付給移栽的人工費和樹苗損失費。不能移栽的，按照有關規定作價補償；（4）魚、藕和牧草等，按照有關規定作價補償。征地補償方案公告后，突擊栽種的樹木和突擊搶建的附著物不予補償。非法占用的土地上的建筑物和其他設施，不予補償。

表3-1 山西省土地征收地上物補償標準表

另外，《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十條規定：“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”

3．2．2土地征收統一年產值標準

制定與公布土地征收統一年產值標準，是政府土地管理部門的一項重要職責，也是規范土地征收行為，調控土地市場運作，審批農用地轉用，優化配置土地資源，加強政府對地價進行管理的重要措施。根據當地實際情況，會同縣統計局、縣物價局、縣農業局、各鄉（鎮）人民政府等有關部門制定本縣的征地統一年產值標準，并報市、縣國土資源局批準，作為土地征收補償的依據。

耕地被征用前三年平均年產值，按照下列辦法計算：

（1）被征地者向村民委員會申報該耕地前三年種植情況；（2）被征地所在地的鄉（鎮）人民政府、村民委員會對被征地者申報的種植情況在被征地村進行公布，聽取農民群眾的意見；（3）鄉（鎮）人民政府、村民委員會根據農民群眾的意見對申報情況進行核實；（4）被征地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門根據核實的種植情況、同級統計部門的同期統計報表和同期作物價格計算該耕地被征用前三年的產量、產值和前三年的平均年產值。其他土地被征收前三年平均年產值的計算辦法參照耕地征收。

3．3土地征收過程中的收益分配狀況

每年土地征收數量不均，各批次土地征收數量不等。

3．3．1土地征收補償性費用在集體經濟組織與農民個人之間的分配

土地征收補償性費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物補償費和青苗補償費等。土地補償費、安置補助費以土地被征收前三年的平均年產值的倍數為標準補償。土地征收補償性費用是對被征地農戶、農村集體經濟組織和地上附著物產權人的補償。下面依次對其說明，并對土地征收補償性費用在集體經濟組織與農民個人之間的分配作以統計。

土地補償費按照規定，主要用于補償被征地農戶失去土地承包經營權的損失。留給農村集體經濟組織使用的土地補償費屬于集體資產 。在調查中發現土地補償費大多數大部分都留在集體經濟組織中，由村委會管理。

安置補助費是為了解決農戶的失地之后的生存問題。按照規定，可以根據不同的安置方式支付：由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。在調查中發現本區域的安置補助費、大多都以貨幣形式支付給被征地農戶。

地上附著物補償費和青苗補償費是對原土地長期使用權補償，這部分費用構成征地補償費的10%左右。《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定：“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。”

3．3．2土地征收出讓過程中的各項稅費在各級政府之間的分配

土地征收出讓中的稅費項目，包括耕地占用稅，耕地開墾費，土地管理費，新增建設用地土地有償使用費，其他中介費等。

按照國務院的規定，耕地占用稅全部留給地方（省、市、縣）。按照山西省政府的規定，耕地占用稅20%上交省財政，10%上交市財政，70%留縣財政。

按照國務院的規定，耕地開墾費全部留給地方（省、市、縣）。按照山西省政府的規定，耕地開墾費20%上交省財政，10%上交地、市財政，70%留縣財政。

土地管理費全部留給縣級財政，按征地補償費用總額的3%征收。

按照國務院的規定，新增建設用地土地有償30%上繳中央財政，70%留給地方財政。按照山西省政府的規定，新增建設用地土地有償留給地方財政部分20%上交省財政，10%上交地、市財政，70%留縣財政。

3．4土地征收過程中的收益分配問題分析

土地出讓收益表現為土地出讓金。土地出讓金由成本、稅費和出讓凈收入組成。成本費用是指土地統征、預征和出讓過程中所必需發生的支出。出讓凈收入是土地出讓價款扣除成本、稅費后的余額。集體土地被征收后變為國有土地，國有土地有償出讓凈收入的分配比例：省財政20%，地（市）財政10%，70%留歸取得收入的縣級財政。

政府在土地征收過程中獲得了額外的可觀收益，而集體經濟組織和農民個人的土地權益受到侵害，他們本應擁有完全的土地權益。現行的土地征收收益分配狀況存在許多不合理之處，土地征收收益分配問題主要表現在以下5個方面：政府主導土地征收過程、政府在土地征收過程中獲益可觀、被征地農民未享有土地增值收益、被征地農民的補償安置方式單一、被征地農民的社會保障制度不健全等問題，使得被征地農民未能充分分享全社會改革發展成果。

3．4．1政府主導土地征收過程

在土地的征收過程中，政府既是土地資源的宏觀管理者，又是國有土地所有權的行使者，同時兼有將時兼有將集體土地征收為國有土地的具體操作權力。集體經濟組織和農民個人在土地征收過程中處于被動地位。我國法律規定農村土地歸農民集體經濟組織所有。由于征地是政府強制行為，征地補償標準由政府制定，所以從法律的角度就剝奪了農民討價還價的權利，農民只是被動的接受或不接受基層政府的分配政策。由于法律和制度上的強制規定，農民和政府在利益分配上沒有達成完備的契約，沒有形成均衡的利益分配制度安排。農民的往往是以較小的經濟支出（如人為增加附屬物的量增加補償，通過拖延附屬物的拆遷給施工造成麻煩）來維護自身利益，這種維權行為所得到的補償也極為有限。

3．4．2政府在土地征收過程中獲益可觀

某些農業大縣，財政收入相對其他縣比較少，而政府的土地收益可觀，導致政府有強烈的土地征收傾向。隨著利益結構的重大調整，地方政府在促進公共利益增長的同時，也產生了不可忽視的地方政府特殊利益。政府在很多時候往往以實現自身利益最大化為目標，從而直接參與市場，獲取收益，他們往往依靠征收更多的土地來保證其自身的利益訴求。土地征收和出讓行為不僅可以取得較為可觀的土地收益，而且可以加快項目迅速落地，促進地方經濟發展，促進人民充分就業，所以作為理性“經濟人”的政府，有強烈的土地征收傾向，以盡快獲得地方的有形實績（道路、橋梁、工程、大廈）和無形實績（就業率、經濟增長率）。

3．4．3被征地農民未享有土地增值收益

土地征收補償標準不合理。我國土地征收法定補償倍數最高為所征土地前三年的平均產值的30倍，即補償安置30年。這種規定的不合理表現在：一是國家負責補償安置農民生活的期限最長為30年，沒有考慮農民子孫后代生活問題，同時有悖于土地承包期滿可以延包的原則；二是一個標準執行30年，農民生活水平停滯30年，不符合社會經濟可持續發展戰略；三是未考慮農民集體在經營管理土地和農民使用土地中調整農村產業結構的處分權和土地收益最大化；四是所謂“前三年平均產值”，并不能體現土地的最佳用途。同樣的土地種小麥等糧食作物和種果樹、中藥材等經濟作物，其收益差別是相當大的。現行的征地補償額度是與市場無關的政策性價格，嚴重偏離土地的市場價值和農民的經濟預期，失地農民轉到城市后各種生活成本提高，難以維持其原有的生活水平。征地法定補償范圍僅包括了直接損失，沒有包括被征地農民的間接損失和土地的預增值收益。

按照政府制定的土地征收統一年產值標準，即使補償安置費全部歸農民所有，扣除物價上漲因素和農民生活水平提高因素，也達不到10年的農民收入，農民再精打細算，節約使用，充其量也維持不了15年的生計。雖然這一標準對失地農民的當前效用而言無疑是一大筆收入，但對農民的長期效益來看就成了負數。

土地征收前后存在差價問題。征收前后的巨大差價以及農民到底是否應享有土地增值的收益分成，是當前農民對現行補償分配方式產生意見較多的焦點。農民希望在征地過程中能分享增值收益，受土地產權制度的限制，在土地征收過程中，農民集體很難得到土地從農業轉向工業、商服業的土地增值收益，其獲得的補償費在征地成本地價構成中一般不到總價格的50%，加上征地補償費在賠付過程中可能沒有及時兌現，使補償的實現數量更為有限。近幾年，隨著城市化和工業化進程的加快，農民集體所有土地征收為非農建設用地的數量越來越多，縣城周邊部分農用地的地理位置相應起了變化，原來的遠郊成了近郊，近郊的鄉村成了城區，土地價值隨之迅速飚升。于是，由于土地地理位置變化形成的級差地租，即土地增值的收益，歸誰所有及如何分配，成了城郊農民關心的問題。集體經濟組織既是集體土地的所有者，又是使用者和經營者，在土地被征收前，他們是級差地租的所有者。因城市化建設需要農地改為非農建設用地后，由于地理位置變化，地價提高，形成的額外收入應歸農民集體所有，他們對土地因高效利用增加的收益，理應擁有共享的權利。部分政府對土地征收補償標準做出了統一規定，用較低成本從農民手中征地后，在土地出讓中可以得到較為可觀的土地凈收益，而被征地農民未享有土地增值收益。

3．4．4被征地農民的補償安置方式單一

被征地農民的補償安置方式單一。對被征地農民，我國法律和現實中上大都采取“一次性貨幣補償”方式，而對失地農民的居住安頓、就業、養老、醫療保障等問題，卻未予以考慮，這種被農民稱為“一腳踢”的貨幣安置辦法，已嚴重損害了農民的利益，使失地農民成為城市化的犧牲品，成為社會不穩定的因素。單一貨幣補償安置引發的突出問題是：被征地農民在拿到征地補償費后，絕大部分農民將費用轉為消費資金，很少用于再生產，加之有的在就業上沒有門路，只能坐吃山空，長遠的生存失去了保障。

隨著市場經濟的深入發展，企業的用人方式也有了很大的改變，已完全市場化，對勞動者的素質提出了更高的要求，被征地農民文化層次低，勞動技能單一是造成就業困難的重要原因。勞動技能貧乏導致被征地農民在激烈的就業市場競爭中明顯處于劣勢，再加上農村就業信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民向二、三產業轉移，已被安置工作的失地農民面臨下崗和失業的風險比一般工人要大得多。因此，在市場經濟條件下，現行單一的補償安置方式并不能有效解決被征地農民的可持續生計問題。

3．4．5被征地農民社會保障制度不健全

土地收益分配涉及被征地農民的社會保障問題。被征地農民除了關心補償費、安置費外，還關心他們以后的生存保障問題。在土地征收的補償性費用中，只考慮耕地的年產值水平是不夠的，還應考慮土地承載的社會保障功能。為保障被征地農民生活水平不降低和長遠生計有保障，根據山西省省勞動保障廳《關于做好全省被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》，建設用地報批資料要出具市、縣（市、區）人民政府將被征地農民納入社會保險的承諾。但是在調查中發現，被征地農民大多沒有繳納養老保險，也未繳納醫療保險，國土局把補償、安置費交由村集體經濟組織后，在集體經濟組織與農民之間進行分配，由縣農業局監督這部分費用的分配使用，這主要是因為市、縣勞動保障部門還沒有制定出被征地農民養老保險的實施細則，將被征地農民納入社會保險將對被征地農民的長遠生計產生保障作用，可以實現農村長治久安和農村社會的長期穩定。

4.影響土地征收過程中收益分配的原因分析

我國現行土地征收制度建立于新中國成立初期，是以土地國家所有制和集體所有制為基礎、根據計劃經濟體制制定的。雖然幾經修改，仍然帶有濃厚的計劃經濟色彩，國家權利至上的傳統觀念依舊滲透其中，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯，與當今的市場經濟很不協調，由此形成了土地征收制度的不公平。影響土地收益分配格局的真正原因是我國的土地征收制度，土地征收制度問題主要表現為集體土地產權不完整，使得農民難以有效維護其土地權益；政府對土地征收補償標準等做出了嚴格的規定，限制了農民參與談判的權利；政府角色不清，與民爭利。下面對影響土地征收過程中收益分配的原因進行分析。

4．1集體土地產權缺陷

（1）集體土地所有權主體不清晰導致地方政府乘虛而入，主導征地過程。

從所有權主體來看，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，村集體不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。在1998年國家《土地管理法》規定：“‘農民集體’是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織。”該法在一定的意義上將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”，這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。絕大部分村是由村民委員會履行土地產權的職能；有的雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是政府征收土地卻仍需經村委會同意，征地補償款仍由村委會支配；有些村則由于無法確定“農民集體”的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象。由于農民集體土地所有權的具體歸屬不明晰，導致在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的，土地集體所有制實質上是一種所有權主體缺位的所有制。模糊的土地產權關系實際上強化了國家對土地權益的處分權，弱化了村民和村民自治組織的土地所有者權益。地方政府往往會以發展地方經濟這一全局性的公共理由，名正言順地介入土地的開發與征用，并且在這一過程中取代村級組織，成為介于開發商和農民之間的賣方的真正主角。

（2）集體土地產權不完整導致農民在征地過程中沒有自主權。

在我國，對農民而言最為重要的是能夠享有明確且完整的土地財產權。但是，由于土地承包經營改革只是一種“半截子”產權改革，農民相對完整的土地財產權至今不能確立。根據現行法律規定，農民基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權，集體不可能將土地的所有權轉賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。農民沒有決定土地非農使用的權利，《土地承包法》規定農民有“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”的義務。由于不能有效地將農村集體土地所有權用嚴格的法律形式確定下來，不能利用法律保護制止各利益集團以“國家”的名義對“農民集體”土地所有權的侵犯，農民的土地所有權在事實上是不可能和極不充分的，表現為有限所有權，國家才是農村土地的終極所有者。《土地管理法》規定：國家建設征收土地，被征地單位應服從國家需要，不得阻撓。這條規定表明我國土地征收的范圍擴大到了國家的一切經濟活動，農民無法與政府進行談判和對抗，土地是否征收、征收后的用途和征地價格等問題，只能服從政府的意志。所以，農民沒有對土地的明確的最終產權歸屬，呼聲得不到響應，使得被征地農民缺失與政府以國家名義對集體土地征為國有時進行市場買賣的談判力。

（3）集體土地產權權能的殘缺導致農民分享土地增值收益極少。根據社會經濟發展的需要，為適應土地用途管制，將農地改為建設用地的權利界定為農地發展權。它是一種內生于集體土地所有權而又可從集體土地所有權中分離出來的用益物權。由于歷史和現實的多方面原因，農地發展權的權利內涵、主體歸屬不明確，造成集體土地產權權能缺失，造成農地發展權增值收益分配混亂，集體和農民分享較少。地方政府代表國家壟斷建設用地使用權的供應，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，農民集體無權出讓和轉讓其所擁有的土地，只能征為國有土地后，由國家出讓和轉讓。這樣，由國家法律規定引致的農村土地發展權受限的結果是土地所有者集體和農民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性質的征地行為，土地從農業用途向其他城市土地用途轉換中的增值收益被政府和用地單位分享。處于弱勢地位的農民不可避免地成為了市場博弈的受害者。

4．2土地征收范圍不明確

我國相關法律雖然也規定國家可因公共利益需要征地，但卻沒有規定因公眾利益征地的具體范圍。《憲法》第10條第3款和《土地管理法》第2條均規定國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。新頒布的《物權法》第42條也規定為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地。但是，它們都沒有進一步詳細說明哪些特定用途符合公共利益需要。《土地管理法》同樣沒有明確公共利益的范圍，但又有規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這種自相矛盾的規定實際上將“公共利益”從公共設施、公益事業等狹義的概念擴大到所有經濟建設，擴大了征地范圍，突破了公共利益需要的范疇；實際賦予了國家以“公共利益”為名征收或者征用任何土地來用于任何建設的權力，各級國家行政部門就擁有很大的自由度來決定公共利益的含義；導致了征地成為滿足各類建設用地的主要途徑。

我國法律對“公共利益”的外延界定不明以及法律本身的矛盾，給予了國家政府機關權力尋租的借口，導致了土地征用權的極度濫用。按照亞當·斯密的觀點，任何經濟活動都有一定的公益性，市場這只看不見的手將許多人的自利行為合成為促進繁榮的公益行為。某些政府機關正是以此作為自己強制征地的最好理由，把公共利益擴展到所有經濟建設，把市場主體商業投資亦視為公共利益的需要，從中獲取巨大的利益。

土地征收范圍擴大化帶給農民的損失可以解釋，假定用地目的是盈利性的非公益事業，假定被征土地的供給曲線為S，在自由交易條件下達到市場均衡E2，此時價格為P2，交易量為Q2，供給者剩余為CE2P2，消費者剩余為AE2P2，二者之和為AE2C。現在，政府以征地為名，把土地價格壓至P1，交易量還是Q2（以征地為名，具有強制性，交易量可以不變），供給者剩余降低為CE1P1－E1F1E2，相應地，消費者剩余變為P2E2A＋P1F1E2P2，因此，政府征地的成交價格是P1，但政府征地后出讓，出讓價格在P1～P2之間，因為如果價格高于P2，需求者就會走掉，但低于P1，政府就會受損，最后價格如何確定，由政府和需求者談判決定，他們對供給者剩余減少的部分進行分配。從以上分析可以看出，如果被征土地用于非公益事業，則由用地者承擔了征地費外，政府還可以分享剩余。

4．3政府角色錯位

根據《土地管理法》，在我國只有國家才能享有為實現公共利益依法征用集體所有土地的權利，但直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關、企事業單位、社會團體以及個人。在土地征收過程中，政府只是征用土地的主體，而不是市場交易的主體，因為農村土地的所有權歸屬于農民集體經濟組織而不是國家，土地轉讓市場中他們才應該是真正的市場主體。而在現實中，政府實際上成了土地交易的主體，在農村土地市場中既當“裁判員”，又當“運動員”，其實質是與民爭利。在土地征收過程中，地方政府經濟主導者的地位和“經濟人”的特質使他們在協調與整合市場化帶來的不同利益主體之間矛盾時，很難超脫其自身的特殊利益而與公共利益保持一致。對經濟利益的過分關注導致政府在征地過程中權力市場化、行為短期化、本位利益壟斷化，而恰恰忽視了政府本應履行的提供公共服務、實現公共利益的職能，常常出現與民爭利的現象。政府角色的錯位，干擾了土地市場秩序，背離了公共利益的本質，損害了失地農民的利益。因此政府在執行土地征用的過程中，必須明確自身的角色，充分尊重農民市場主體的地位，確保其合法利益。

圖4-1 征地機制Figure 4-1 Land Requisition Mechanism

5.深化土地征收收益分配制度改革的建議

我國市場經濟的深入發展，客觀上要求征地行為遵循市場經濟規律，要求有一個程序公開、補償合理、利益各方平等參與、快速高效的土地征收制度。因此，只有通過深化農地制度改革，明晰農地產權關系，合理界定征地范圍，提高征地補償標準，加強土地征收法制建設等制度改革，才能逐步建立起符合社會主義市場經濟要求和現代法制精神、有利于維護農民土地權益、有利于經濟社會可持續發展的土地征收制度。

土地征收是一個影響廣泛的制度性問題，對于一個縣級政府來說，它在現有的土地產權制度下，所能做出的土地政策極為有限。本部分主要從理論上提出完善土地征收過程中的收益分配的制度建議，如創設農地發展權歸集體所有、部分土地增值收益歸農民所有等，側重加強對被征地農民的損失補償和維護其長遠生存發展權益，并對提高土地補償標準、加強失地農民就業培訓，建立被征地農民基本醫療保障制度，基本養老保障制度等方面提出具體操作建議。

5．1完善集體土地產權

從當前加快推進我國城鄉經濟社會發展一體化進程和農民群眾生產生活需要的實際出發，進一步改革和完善農村土地制度，明晰國家、集體和農民的土地權利邊界和利益分配關系，充分發揮農地產權的激勵、約束功能，正確處理好農民與土地關系，對于協調土地征收過程中各個利益主體的利益關系，具有十分重要意義。

（1）堅持農地集體所有權，明確集體所有權主體

主體明確、界定清楚的土地產權是運用市場機制配置集體土地資源的前提，是降低交易成本的關鍵，土地產權界定越完整，土地的價值就越高。

當前在土地所有制方面，存在多種觀點和主張。一種持國有化觀點，一種持私有制主張，而更多的是堅持集體所有制。這里，我們確認我國農村土地的集體所有制，堅持土地集體所有權。首先，農村土地集體所有已是四十多年來為我國農村農民普遍認可、接受的事實。另外，家庭聯產承包責任制下農民所擁有的比較充分的土地使用權及行使的充分經營權，證明了土地集體所有是能夠激勵我國農業增長的。只要通過有效的產權制度建設，農村土地集體所有制將克服原有的不利因素，保持固有的有利因素，并通過現代產權制度的建設突顯它以往未曾發揮的優勢。

為了進一步明晰和充分體現土地集體所有權，應該修正現行法律中關于農地所有權主體模糊身份的規定，明確農村土地所有權主體是農村集體經濟組織，賦予農村集體經濟組織具有法定權利和民事權利，依法成為農村土地集體所有權主體，還具有法律規定范圍內的土地占有權、使用權、收益權、處置權和轉讓權。在沒有村級集體經濟組織的社區界定為行政村，而在由行政村行使土地承包的前提下，農戶承包的土地區域范圍應與之相對應。特別是要把統分結合的農業雙層經營建立和健全起來，以集體經濟組織來保護承包農戶的土地占有權利。目前，我國大部分地區組建了村級農業經濟合作社這一集體經濟組織，以村級農業經濟合作社這個集體經濟組織為集體土地所有權主體，具有理論上的科學性、實踐上的有效性、法理上的權威性。如果某些地區沒有建立村級集體經濟組織，則法律上已規定由村民委員會代行集體土地所有制的權利主體，也是可行的，但要對其經營管理行為進行有效監督和制約。

（2）確定農地使用權，賦予物權的法律地位

農村推行的家庭聯產承包責任制，是產權制度的一次重大變革。其核心是從所有權中分離出使用權。目前，雖然沒有從立法角度明確農地使用權的物權地位，但農民在對自己承包經營土地的使用過程中，實際已取得了物權法所規定的對自己財產享有占有、使用、收益、處分等各項權能。因此在產權制度建設中，我們完全能夠以物權法原理為指導建立健全農地使用權制度，賦予農民長期而有保障的使用權。在使用期間，法律法規的許可下，允許農民轉讓、買賣和繼承農地使用權，擁有（或大部分擁有）農地使用期間的增值收益權，是保障農民土地權益、穩定農民預期的必然選擇。

分割集體農地產權，集體保留終極所有權，然后把對農地占有權、使用權、收益權以及處分權明確界定給農民，然后加以規范。農地使用權是對集體所有的農用土地的直接占有、使用、收益和處分的權利。占有即對土地事實上的控制；使用即不改變農用土地的性質而對農用土地的利用；收益即基于使用而取得的經濟收本，包括租息；處分是有約束的處分，即在不改變農用土地性質的前提下有處置所使用土地的權利。農用土地用于農業經營，農地使用權的標的物的范圍相當于目前土地承包經營權的標的物的范圍。積極培育農地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”的農地流轉機制。嚴格遵守《基本農田保護條例》，保護好保護區劃定的農田，不得改變農用土地農用的性質。農民對侵害其地上物者可以行使物上請求權；對其享有的權利有讓與、抵押權；在所使用土地的范圍內享有相鄰權，如相鄰土地使用權（地役權），相鄰流水、排水使用權，相鄰防險、排污的保護或請求賠償權等。

（3）創設農地發展權，明確為集體所有

在現代經濟學產權理論、物權理論和我國法律制度中，并沒有明確的農地發展權的概念，但在以土地利用總體規劃為依據的土地用途管制制度和農地轉用制度中實際上已經存在著農地發展權問題。理論界關于我國農地發展權歸屬的爭議較大，總體來說主要有三種觀點。觀點一：農地發展權應歸國家，土地開發者必須向國家購買發展權，才能開發農地。農地使用權（農地承包經營權）可在農地用途內自由流轉，農戶享有相對獨立、相對完整的收益權和處分權。觀點二：農地發展權應歸農地集體所有者，國家可以向農地集體所有者購買發展權。農地使用權可在國家購買發展權后以市場方式自由流轉，農戶享有獨立的收益權和處分權。觀點三：農地發展權歸農戶，農地使用權隨農地發展權一起可以不受限制地自由交易，農戶享有完全排他的收益權和處分權。這里我們認為，應該將農地發展權明確為集體所有，國家購買發展權后以市場方式自由流轉，即贊成觀點二。將農地發展權予以明確，并界定在農村集體土地所有權之下，既保證了農村集體土地所有權的完整，又符合憲法和土地管理法規的規定，同時也符合現在的實際情況和未來的發展趨勢。觀點一將農地發展權收歸國家，從現實情況來看，農地發展權收益目標不能完全實現，主要表現為：國家土地用途管制及優化資源配置的立法目標實施不理想，非公益性征地中隱然剝奪了農民集體土地所有權，土地“隱性市場”的存在與農民“體制外”土地維權，使國家法律和中央政府權威大受其損。觀點三將農地所有權絕對化了，是不可取的。任何一種權利，包括農地所有權在內，都不可能是絕對權利，必然要受到國家法律、政治制度乃至社會習慣的制約。因此，明確設立農民集體土地發展權，賦予農民集體土地所有者的法人地位，從而賦予農民集體所有權與國有土地所有權平等的法律地位，消除國有土地所有權對集體土地所有權功能的擠壓和越位或替代，這是改革完善現行土地征收制度的關鍵所在，也是完善農民集體土地所有權的應有之義。

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2095－7319（2014）01－0066－023

趙亮（1983—），男，2006年畢業于山西農業大學土地資源管理專業，2006年至今工作于山西省土地整理中心。