淺談集體土地使用權確權登記發證項目中的監理模式

□李劍

（太原市基礎地理數據中心，山西 太原 030009）

淺談集體土地使用權確權登記發證項目中的監理模式

□李劍

（太原市基礎地理數據中心，山西 太原 030009）

本文以太原市農村集體土地使用權確權登記發證項目為例，通過引入第三方監理機制，介紹了在該項目中采取的“四控兩會一簡報”的監理模式，為今后在測繪項目中引入監理模式提供了參考。

集體土地使用權；確權；監理模式

1.引言

開展全國農村集體土地確權登記發證工作，是中央的一項重要決策，目的是查清農村集體土地范圍內農村宅基地和集體土地建設用地的使用權狀況，形成權屬清楚、地類明確、圖屬實地一致、數據真實準確的農村集體土地使用權地籍調查數據庫，建立并完善土地調查、統計和登記制度,實現土地資源管理信息的社會化服務,以滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要。

農村集體土地使用權確權登記發證工作具有現勢性強、工作量大、環節繁多、直接關系農民權益的特點。在此項工作中引入監理機制既是工作的需要，也是對傳統土地調查管理模式的創新與探索，對于保證項目預期和保障農民權益具有重要意義。本文以太原市農村集體土地使用權確權登記發證工作為例，簡要介紹監理模式在該項目中的應用。

2.監理任務

太原市農村集體土地使用權確權登記發證的具體工作是指權屬調查、控制測量、地籍測量、成果資料整理與歸檔、數據庫與地籍信息系統建設[1]。工作范圍包括太原市三縣一市六城區內所有的農村宅基地和集體建設用地，工作面積達245.5平方公里，分為三十個標段，要求全部統一坐標系和高程系、統一技術標準、統一進度安排、統一軟件系統。此次的監理任務就是對參與該項目的三十個標段進行全過程、全方位的監督和管理。

3.“四控兩會一簡報”的監理模式

太原市農村集體土地使用權確權監理工作采用“四控兩會一簡報”的監理模式。其中，“四控”指質量控制、進度控制、安全控制和費用控制，“兩會”指確權辦例會和監理部會議，“一簡報”指《監理簡報》。

3.1質量控制

質量控制是監理工作的關鍵所在。集體土地使用權確權登記發證項目中的質量問題是指調查成果的真實性與準確性。太原市農村集體土地使用權確權監理工作主要從作業單位、作業程序和作業成果三個方面來把關，采取了事前、事中和事后的三級控制方式[2]（詳見圖1）。

3.1.1事前入場控制

（1）作業單位測繪資質的審查。

圖1 太原市農村集體土地使用權確權監理項目質量控制流程

（2）作業單位技術設計書和實施方案的審查。

（3）作業單位生產管理與質量檢驗機構是否健全。

（4）作業單位的人員數量是否達到作業條件，人員分工是否明確，作業人員是否具有相應的技術條件或學歷證書等。

（5）儀器設備的技術指標、精度等級是否合格是否具有法定檢定機構的鑒定合格證書。

（6）作業單位使用的工作類軟件是否滿足項目需求，禁止使用盜版軟件。

（7）作業單位的工作環境是否滿足工作需要，是否制定了安全生產、質量檢驗和保密管理等方面的規章制度。

3.1.2事中巡查控制

（1）全面巡視作業單位的作業方法、工序流程是否符合技術設計書要求，作業人員分工與人員數量是否按照事前約定的執行等。

（2）要求作業單位嚴格落實自檢、互檢和專檢的“三檢制度”，并要真實的記錄在冊。

（3）對于發現的問題以《監理通知書》的形式書面告知，責令限期改正，并記錄在當日的《監理日志》內。

3.1.3事后檢查控制

（1）入庫前，要對作業單位完成并通過“三檢”后所提交的成果，及時進行內、外業全面檢查，合格后方能進行數據入庫工作。

（2）作業單位提交成果資料后，監理部門要根據檢查資料的數量分批檢查，并于10日內簽發《監理意見反饋書》，作業單位應按照反饋意見在約定時間內完成整改。

3.2進度控制

進度控制是監理工作的難點。太原市農村集體土地使用權確權監理工作中，進度控制的主要內容包括:作業單位的進度計劃審核、作業進度的日常檢查、進度計劃調整的審批。

3.2.1試點先行

太原市農村集體土地使用權確權登記發證工作的工期是兩年，但不能簡單的以項目工期來控制進度。因為農村集體土地使用權確權登記發證工作是一項新的工作，沒有可供參考的模板，通常項目初期的進度慢、效率低，等熟悉后進入到項目中期進度最快，而后期有遺留問題要處理，進度又將慢下來。有鑒于此，太原市農村集體土地使用權確權登記發證工作采取了“試點先行，以點帶面，分層推進、全面開花”的方式，首先在全市范圍內選取有代表性的村莊，先集中力量開展市級試點村工作，再由市級試點帶動各縣區試點，最后由縣區試點帶動作業單位內部試點，有效地減少了返工作業，提高了項目的整體進度。

3.2.2計劃進度審核

市級試點村工作開展后，作業單位應依據實施方案和合同約定工期，編制《進度計劃表》報監理部門審批。監理部門要對進度計劃的可行性進行評估，并對作業過程中可能出現的風險給予提示和建議，保障審批后的進度計劃的實施。

3.2.3進度檢查與調整

在日常作業過程中，我們通過全程巡視檢查，可以準確地掌握真實進度，再經過統計分析，建立工期與進度關系的數學模型，對計劃實施情況和工程進展情況進行科學分析，將作業過程中出現的進度偏差，及時分析處理，確保進度目標的實現。當作業單位進行計劃進度調整時，需以書面形式說明原因，報監理部門審批同意后，方可執行。

3.3安全控制

安全控制是監理工作的根本所在，要求監理部門必須具備相應的安全評價體系。在太原市農村集體土地使用權確權監理工作中，安全控制的內容包括：作業過程的安全控制、作業成果的安全保存和保密。

3.3.1作業過程的安全控制

（1）督促作業單位明確作業安全控制責任人及其職責;

（2）督促作業單位制定落實相應安全作業制度；

（3）建議作業單位給外業工作人員投保適宜的人身意外傷害險。

3.3.2作業成果的安全保存和保密

（1）督促作業單位制定并落實作業成果安全保存和保密制度;

（2）督促作業單位明確作業成果安全控制責任人及其職責；

（3）做好作業成果日常的安全管理工作，如紙質資料的防火、防潮、防蟲、防盜，以及電子數據的信息安全等

3.4費用控制

費用控制是監理工作中的重要環節，涉及到各方的利益，要求監理部門能夠公平、公正、合理地開展項目費用的監理工作。太原市農村集體土地使用權確權監理工作中，費用控制的內容包括：項目費用的支付時間和支付比例的控制。監理部門通過作業成果質量檢查、作業進度核實、作業風險評價等方式，合理運用費用控制手段，有效保證了對作業質量、進度、安全的全面控制。

3.5確權辦例會

為保障全市農村集體土地使用權確權登記發證工作的順利開展，太原市國土資源局抽調地籍、登記、測繪、信息、數據等相關部門副職，由分管副局長親自帶隊，成立了“太原市農村集體土地確權登記發證領導組”，領導組下設辦公室，即“確權辦”，確權辦成員實行“包片負責制”，每人負責對太原市兩個縣區的使用權確權工作進行監督指導。

為保障太原市農村集體土地使用權確權登記發證工作的順利推進，太原市確權辦于每周二組織確權辦成員與監理部門召開工作例會，溝通交流各方情況、協調處理有關作業方面的問題，監理部門詳細匯報每周的質量、進度、安全和費用等情況。確權辦與監理部門群策群力，分析研究影響項目的各種因素，提出合理性建議，組織協調相關工作。

3.6監理部會議

為了更加有效的開展太原市集體土地使用權的監理工作，監理部門于每周五組織全體監理人員召開監理例會，先由監理人員對各自檢查中發現的問題向監理部負責人進行匯報，再進行集中分析討論、查找原因，最后由監理部負責人進行書面匯總，并于確權辦例會時進行匯報。監理部會議起到了很好的上傳下達作用，是確權辦和作業單位之間溝通的橋梁，也是監理人員之間交流和探討的平臺。

3.7監理簡報

為有效督促監理工作，提高信息的公開透明度，加強對項目全方位、全過程的控制，監理部組織刊發了《監理簡報》。簡報主要分三個板塊，一是市確權辦、監理部門的工作動態；二是優秀作業單位經驗介紹或落后的作業單位的通報批評；三是作業單位的工作進度統計與分析。簡報制度的建立，拓展了從市局到各縣區分局，從監理部門到作業單位的多方交流渠道。

4.結束語

通過在太原市農村集體土地使用權確權登記發證工作中引入監理模式，實現了從項目招標、生產、質檢、到驗收的全程監管，為項目的質量、進度、安全、費用提供全方位的保駕護航。作業單位對監理部門的認識由初期的被動接受逐漸轉變為主動配合，甚至有些作業單位把作業人員的績效考核與監理的檢查結果掛鉤，測繪監理模式得到極大的認可。

實行監理制是今后測繪項目市場化運作、科學化管理的發展趨勢，太原市農村集體土地使用權確權的監理模式是一次率先嘗試，并取得了初步成效，但是由于制度、經驗等方面的制約，監理的規范性和科學性還需進一步提高，監理的程序和模式也需要不斷改進和完善。相信隨著監理事業的不斷發展和監理制度的日趨完善，監理模式定會在測繪項目管理中發揮更大的作用。

【1】王勵，衛啟云.實施監理機制是土地調查的質量保障[J].城市勘測,2009(2):08-13.

【2】TD/T1001-2012,地籍調查規程[S].北京:中國標準出版社.

李劍（（1981年10月—），男，太原市基礎地理數據中心，主要從事測繪監理與地理信息系統工作。

P272

A

2095-7319（2014）01-0062-04