論跨區域海洋環境治理的協作與合作

戴瑛

摘 要：海洋環境治理形態中，府際治理實質上應當是一種合作治理。廣義的合作可以用來指稱人類群體活動從低級到高級的三種形態，即“互助”、“協作” 和“合作”；狹義的合作則是合作的高級形態。跨區域海洋環境治理引入合作的高級形態，通過樹立府際環境合作理念，設計府際環境合作制度。

關鍵詞：跨區域；海洋；治理

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0109-02

一、跨區域海洋環境治理的內涵剖析

所謂跨區域海洋治理，是重點養殖海域、涉海工程建設、船舶作業活動、各類陸源排海等一系列海洋環境污染的政府間綜合整治系統，是府際關系和現代海洋環境治理兩個理念融合發展的產物。因此，我們可以從這兩個概念剖析跨區域海洋環境治理的內涵。

府際關系概念的提出最早緣起于美國聯邦制下的府際運作實踐。府際管理是改善政府間關系的一種新型思維框架，代表著以合作為基礎的互惠的政府關系模型。府際管理突破建立等級制官職和分類權力層次的層級限制，將整個行政組織體系視為網絡狀組織。各級政府都處于信息樞紐中，能便捷地獲取平行或垂直的信息；不同政府間的資源實現共享，實現資源配置優化；可以采取靈活的組織形式，對重大或者突發事故協調控制，實行危機聯動管理。府際管理突出了以目標結果導向的沖突解決、管理機制和手段，例如區域經濟中的地方政府間發生競爭沖突時，府際管理除了通過行政區劃調整等傳統方式與策略外，更強調功能整合，通過地方政府間行政協議、行政契約的方式發展合作關系，達到地方政府間的整合效益；同時，府際管理還強調區域治理，通過跨行政區域界線的區域治理，通過資源整合提升整體區域的競爭力。

“治理是指各種公共的、機構和個人管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程?！盵1]“治理”的主要內涵在于強調：一是治理主體的多元化，即治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。二是治理方式的合作化，即治理主要是通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。

府際管理的興起將打破傳統政府管理的區域和層級觀念，有助于建立強調權力或資源相互依賴、開放和區域合作的新地方管理模式。府際管理的興起，對中國海洋環境治理模式的改革也有著積極的借鑒意義。一是府際管理有利于海洋環境治理觀念的更新。人們越來越意識到，流動性海洋的治理不僅僅依賴單一政府，需要將視野從單一政府擴展到橫向和縱向的政府間關系、政府與企業、社會團體和市民之間的關系，海洋環境的府際治理意味著治理思維的變革。二是府際管理有利于建立海洋公共物品與服務供給的多中心、多層次制度。一些跨地區、大范圍的公共物品與服務，例如大江大河的治理、跨區域的巡邏，需要政府間協調和管理；在提供公共物品與服務時，應該鼓勵政府、企業、個人等各類主體之間的競爭，提高供給效率。三是府際管理有利于處理好海洋環境治理方面政府間存在競爭與合作中出現的問題。在政府間競爭中，往往存在地方封鎖與保護、合作與協調不夠、產業結構雷同等現象。府際管理倡導的政府間信息共享、資源優化配置、共同規劃、聯合經營等方式，將為這些問題的解決提供新思路[2]。從某種意義上說，海洋環境治理中的府際關系就是以海洋環境合作治理為具體形式的政府間環境合作關系；府際海洋環境治理中的治理即是各級各類政府及其部門之間強調非政府主體參與其中的府際環境合作治理。

二、跨區域海洋環境治理中的協作及其局限

跨區域海洋環境治理在形態上應當是一種合作治理，但是，從人類社會歷史發展的角度看，廣義的“合作” 具有不同的發展階段及其本質涵義。中國學者張康之教授認為，廣義的合作概念可以用來指稱人類群體活動的三種形態，即“互助”、“協作” 和“合作”。互助是合作的低級形態，人類群體的互助行為更多的是基于感性而不是理性設計的。協作是較為高級的合作形態，是可以加以設計和計算的，包含著明顯的工具理性內容。而狹義的合作則是合作的高級形態，它包含著工具理性的內容而又實現了對工具理性的超越，可以看作是人類較為高級的實踐理性的現實表現。而協作與狹義合作的區別體現在：第一，協作的目的是明確的而且單一性的，強調一次性結果的明確性和充分的合目的性。而合作是過程導向的社會性行動，是有著明確方向的連續性過程，它必然會達成某種一連串的結果，卻與協作的具體性結果導向有著根本性的不同。第二，協作無論在表現形式上會擁有多大的自由和自主性，其實，在根本性質上是被動的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作關系中包含著自主性的內涵，合作行為是自主性的體現，整個合作過程都無非是自主性的實現。第三，協作的共同目的是在協作之外的，是外在于協作和經由協作所要達到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一種社會生活，是人之為人的標志。第四，協作結成的工具共同體既是競爭—協作的，人們之間的協作關系恰恰是競爭關系的矯正因素，協作目標也是為了獲得更大范圍內的競爭力；又是分工—協作的，強調專業化和專門化的官僚制組織就是最典型的協作組織。而合作制組織將在一切方面都會用合作超越與替代競爭，用實質上的合作互動超越與替代形式上的分工—協作。

基于上述見解，跨區域海洋環境治理中的協作也就是“協作”內涵在跨區域海洋環境關系中的具體實現，是在海洋生態環境領域中建立的主要體現工具理性的合作形態。而超越工具理性實現實質上的合作才是跨區域海洋環境治理應用之義。

三、跨區域海洋環境治理中的合作及其條件

顯然，只有跨區域海洋環境合作治理，才能真正地根除海洋環境協作治理的各種歷史局限性，也才能真正地適應當代海洋生態環境及其治理的特殊要求。其主要原因在于：一是當代海洋生態環境及其治理的復雜性需要政府間環境合作治理?，F代海洋生態環境作為一個系統，呈現出的復雜性使我們感到海洋生態環境問題的難以預測性和難以預防性。事實上，海洋生態環境治理所面對的是具有許多不確定性的復雜系統。而且現代海洋生態環境治理也涉及不同范圍、不同層面和不同主體的利益問題、技術問題等。在這些眾多且高度復雜性問題的條件下，我們也應當恰當地模糊政府及其部門之間存在著的分工、分治界限，應當以具有高度靈活性和自主性的合作治理，來更好地應對海洋生態環境系統及其治理的各種復雜性；應當以超越工具理性的真正跨區域海洋環境合作治理，來更加有效地降低由于海洋生態環境問題的難以預測和預防所引發的各種風險和代價。二是海洋生態環境的整體性和公共性需要跨區域環境合作治理。由生命系統和環境系統所構成的海洋生態環境系統是一個有機的整體，系統的整體性直接決定和表明現代海洋生態環境利益的公共性。所以，如果基于這種最具代表性的公共利益來考量，我們就迫切需要防止由于政府間環境管理體制的分工和分治而導致海洋生態系統的整體性被割裂的活動；也需要停止政府之間出于各種經濟的或環境的私益紛爭和博弈而招致海洋生態環境系統被破壞的活動，只有通過廣泛的基于公共利益和具有合作意愿的政府間海洋環境合作治理才有可能最大限度地謀求人類與自然和諧的海洋生態環境共同利益。

在合作治理的過程中，“合作精神是合作文化的前提，合作的制度和體制是合作持續展開的客觀保障，社會的開放性是合作的社會基礎，而信息技術的發展則為合作提供了技術支持?！?[3]同樣，府際環境合作治理也必須創造和具備諸如此類的歷史條件。而其中最主要的條件應當在于：一是樹立府際環境合作理念。這種環境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態環境理念，也包含基于自我與共同體同在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立府際環境合作理念的目標就在于使政府及政府人員成為“生態人” 和“道德人”，其核心在于能夠激發政府人員的原始道德沖動。因為這里的環境合作在主觀上主要基于一種真誠的信任而不是某種強制力量或互惠誘導的作用，所以，樹立環境合作理念不是通過傳統的知識教育或知識灌輸就可以完全做到，而是主要在于通過體現包括生態環境倫理精神和道德原則、規范在內的倫理化或道德化制度的引導和保障才能見效，當然也在于通過一定的環境合作的輿論導向和典型的環境合作的行為示范和感化去得以實現。二是設計府際環境合作制度。這種環境合作制度的常規性內容應是一種道德規范，且是引導性規范而不是強制性規范，人們的行為受到引導性規范調節就會增強環境合作治理中的自愿行為。這種環境合作制度是從屬于環境合作的需要，它不會僵化為對環境合作過程中的創造性構成帶來束縛。這種環境合作制度的道德基礎最能確保人們建立真正的、直接的信任關系以及充分的信任，從而增強環境合作的可能性，以有利于提升環境治理行為的效率和效能。當然，這種環境合作制度也是時時建立在政府及政府人員的環境合作理念、精神和意愿之上的，是處處根植于政府及政府人員的環境合作行為之中的。

參考文獻：

[1] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford and York：Oxford University Press，1995.

[2] http：//baike.soso.com/v10859991.htm，中共天津市委黨校學報，2005，（3）：89-93.

[3] 張康之.論社會治理中的協作與合作[J].社會科學研究，2008，（1）.

[責任編輯 陳麗敏]endprint