基本公共教育均等化的路徑選擇

劉佳杰

摘 要：實現基本公共教育均等化是實現社會公平公正的重要路徑之一。通過分析遼寧省學前教育、義務教育、高中階段教育這三個基本公共教育階段存在的問題，重點分析非均等化產生的原因，依此設計遼寧省實現基本公共教育均等化的政策路徑。

關鍵詞：基本公共教育；均等化；遼寧

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0256-03

教育是民族振興、社會進步的基石，城鄉基本公共教育又是各級各類教育的奠基階段。根據《教育規劃綱要》及《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，中國的基本公共教育服務的范圍包括普惠性學前教育、九年義務教育和高中階段教育（包括中等職業教育、普通高中教育）三個階段。在教育領域，落實十八屆三中全會提出的“深化教育領域綜合改革”基本目標，就是要努力推進實現“城鄉教育一體化、教育服務均等化”。基本公共教育涉及人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益，屬于基本公共服務范疇。如何為人民群眾提供切實有效的基本公共教育服務，滿足社會公眾廣泛的需求，較大程度上實現基本公共教育服務的均等化，成為遼寧以人才和科技促進老工業基地振興的重要課題。

一、遼寧省基本公共教育均等化發展面臨的問題及挑戰

（一）學前教育

隨著遼寧省農村中小學布局調整，一個鄉鎮只有一個中心校、一所中心園，全省農村幼兒園數量嚴重不足，“入園難”現象始終存在。截至 “十一五”末期，全省938個鄉鎮中，只有807個鄉鎮設有中心幼兒園，近30%的鄉鎮沒有一所中心幼兒園。以沈陽市蘇家屯區白清寨街道中心幼兒園為例，3～6歲學齡前兒童總計302人，“戶在人不在”約60人，實際學齡前兒童共計240人左右，真正實現入園人數僅為110人。白清自然村落較為分散且以山地為主，部分家長寧可就近入“黑園”或者選擇去路途較近的撫順市海浪入園，也不選擇街道唯一的公辦幼兒園。而校車主要服務對象是義務教育階段學生，幼兒無論在時間還是在自理方面都無法適應早晨六點即發車的時間，即使忽略成本因素，公立幼兒園的服務半徑受到很大程度限制。幼兒園設置四個班型，全是“大班額”，僅托班1名教師就看護19名幼兒，隱患很大。據統計，遼寧的幼兒園教職工與幼兒的比例是1∶13，比國家規定的1∶6～1∶7 要低很多。尤其是農村，幼兒園教職工與幼兒比是1∶25.5，不到國家規定標準的1/3。同時，幼兒園園舍1994年交付使用，二十年來外墻瓷磚脫落，樓體老化。床鋪設置于教室內，辦園條件亟待改善，幼兒園基礎設施短缺，教學設備不配套。此外，從方位上看，現有幼兒園緊鄰農貿市場，人雜車多；北靠大河，汛期對幼兒園整體安全也構成潛在威脅，幼兒園整體環境亟待改善。可以說，學前教育數量及規模的落后嚴重影響遼寧基本公共教育均等化目標的實現。

（二）義務教育

遼寧省義務教育階段在校際、地區和城鄉之間存在差異，均衡發展程度有待于進一步提高。政府在財政上投入不均，直接造成城鄉之間辦學條件的明顯差異。按照國家中小學校舍建設標準和設施設備配置標準，遼寧生均校舍建筑面積和設施配置水平還存在較大差距，在城鄉之間、乃至校際之間就有很大不同；生均公用經費定額標準與東部發達地區相比還處于較低水平，農村學校辦學條件相比城市學校還有較大差距。特別是在遼西北等落后地區投入使用的農村九年一貫制學校中，先期運行的學校各項配套設施基本齊全，但后期建設的一些學校由于資金不足，只完成了教學樓等主體工程，宿舍樓、食堂、操場、專業教室等還在籌建中，學校附屬配套設施建設和教學設施、設備、儀器配套等投入缺口較大，困難地區缺口更大，其自籌項目配套資金難以得到落實，無能力按要求實施配套投入。從硬件設施上看，部分九年一貫制學校初中理、化、生和小學科學實驗室的儀器和準備室合用一間，還有部分學校沒有實驗室和勞技教室，音樂、美術專用教室設備簡陋，個別學校師生閱覽室。在撤并村小的過程中，撤并后的校舍被鄉鎮政府拍賣后，費用挪作他用，造成教育資源的流失。遼寧省的九年一貫制學校寄宿制占3/4，學生最遠的距離學校23公里，一般學生居住地距離學校也在2～3公里左右，多數學校學生選擇乘坐校車。部分地區依然沒有出臺校車的補貼政策，既存在安全隱患，又造成了部分學生的經濟負擔。從師資上看，農村教師隊伍建設存在問題仍很突出。農村學校普遍師資配置不夠，處于缺編少編狀態，特別是藝術類、外語類師資缺乏。隨著城鎮化速度加快，農村骨干教師向城內流動較大，導致農村師資力量雪上加霜。

（三）高中階段

目前遼寧普通高中債務負擔沉重，嚴重制約著學校的進一步發展。沒有全省統一的普通高中生均公用經費標準，在教育經費撥付、辦學條件的改善上缺少扶持政策，影響了普通高中學校的正常運轉。部分高中學校由于缺乏足夠的經費，缺少專用教室，尤其是綜合實踐活動實驗室還沒有建立，教育教學配套設施仍然不完備。城市與農村的職業教育發展極其不平衡，農村職業教育與城市職業教育相比，其教育規模與速度、教育質量與吸引力、教育手段與技術、師資隊伍素質、教育投入、辦學模式等，嚴重滯后、差距明顯。

二、遼寧省基本公共教育非均等化產生的原因

（一）教育資源配置的政策和制度不合理

長期以來，受城鄉二元結構因素影響，遼寧省基本公共教育服務體系存在一定的薄弱環節，特別是在廣大農村地區中小學的辦學條件仍較落后。政府對農村，特別是對農村地區教育的投入嚴重不足，農村經濟發展始終處于滯后狀態，區域經濟的帶狀分割導致落后地區基本公共教育服務訴求遠低于發達地區。同時，體制內的種種因素也影響基本公共教育資源的合理配置。教師分配體制擴大了城鄉教師資源之間的差異的同時，現行的校長負責制造成了教師管理權與使用權的分離，間接地限制了教師的流動。

（二）預算內教育經費所占比重較低

從中國經濟發展歷程上看，中央政府多年來一直強調經濟的有限發展，財政更多向經濟建設傾斜，民生領域居于次之狀態。從全世界范圍來看，保障基礎教育優先發展是公共財政的要務，公共教育支出占GDP比重一般維持在4.4%左右。遼寧“十一五”時期共教育支出占GDP比重僅維持在3.29%，低于世界平均水平。教育經費的短缺和長期投入不足已成為教育發展的瓶頸。

1.財政性教育經費占教育總經費的比重：財政性教育經費體現政府對教育的重視程度，是實現教育公平的保障性經費。2011年，全國財政性教育經費占教育總經費的比重為77.87%，遼寧的財政性教育經費占教育總經費的比重為81%，高于全國平均水平。從東部沿海9省市（北京、天津、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東，下文等同）財政性教育經費占教育總經費比重的對比上看，遼寧省位列第五，分別高于福建、江蘇、浙江、廣東4.46、6.9、8.64、8.88個百分點，落后于京津滬魯四省市。

2.預算內教育經費占財政支出的比重：預算內教育經費更進一步地反映了政府財政對教育事業的支持力度。遼寧的預算內教育經費占財政支出比重為16%，在東部地區處于最后位，與全國平均水平相差3個百分點，差距明顯。

（三）教師隊伍參差不齊

教師隊伍的狀況和整體素質，決定著教育強省目標實現的速度和質量。基本公共教育階段的教師隊伍建設是遼寧教育改革發展的基礎。

1.各級學校的生師比：生師比是教育部門人力資源投入的表現，它決定教師教學影響的程度和范圍。生師比雖不是教育質量的決定因素，也不能完全代表教師教育教學水平，但在統計上本文把它視為9省市師資力量的表征。遼寧省小學和初中生師比分別為14.72、11.22，分列東部9省市的第七、六位，屬中游偏后水平；而普通高中的生師比為14.72，僅落后于京津地區，在9省市中位列相對靠前。

2.各級學校教師學歷情況。從小學專科學歷以上教師所占比重上看，除福建、山東外，其余7省市小學專科學歷以上教師所占比重均超過全國比重。遼寧比重為81.76%，在東部省市中位居下游。從初中本科學歷以上教師所占比重上看，除廣東省外，其余8省市初中本科學歷以上教師所占比重均超過全國比重；遼寧初中本科學歷以上教師所占比重為69.45%，高于全國比重5.4%，位居下游。從高中本科學歷以上教師所占比重上看，9省市高中本科學歷以上教師所占比重大部分省份高于全國比重，遼寧的比重為97.64%，位居中游（見下頁表1）。

（四）落后地區缺乏智力支撐

由于遼寧省欠發達地區和發達地區個人收入和公共服務方面存在明顯差距，遼西北三市人才流失嚴重。據統計，每年大學畢業生的80%、職業高中畢業生的80%流出遼寧欠發達地區，外出打工的農村勞動力也以年輕化、受教育水平高的群體為主。在大量人力資源流出的同時，人才引進十分困難，欠發達地區為發達地區輸送的人才，遠大于發達地區為欠發達地區輸送的人才。在一定程度上出現了基礎教育越發達、人力資源流出越嚴重的現象，欠發達地區有限的基本公共教育資源不能為當地經濟發展提供智力支撐。由于人力資本不足，在基本公共教育公共服務等領域明顯形成了越沒有資源越得不到資源的馬太效應，降低了遼寧欠發達地區經濟社會活動的科技含量，對經濟社會發展產生嚴重制約。

三、遼寧基本公共教育均等化的實施路徑

1.搭建基本公共教育均衡發展的基礎平臺。在制度上保證以規劃形式引領基本公共教育的均衡發展。2014年1月，《遼寧省基本公共服務體系發展規劃（2013—2015年）》正式出臺并下發，對全省的基本公共教育學校進行統籌規劃，科學布點。堅持以政府投入為主，保障公共財政對基礎教育經費的投入，依法落實基本公共教育的財政責任。統一城鄉義務教育學校生均公用經費標準，使義務教育生均預算內教育事業費和生均公用經費達到東部沿海省份的平均水平。設置教育財政專項，加大對農村教育、學前教育、民族教育的扶持力度，加大省級政府轉移支付力度，改進轉移支付資金撥付方式，對縣（區、市）教育經費投入實施年度督導制，避免層層截留，加強轉移支付經費的監察與監管，保證專款專用。同時，建立和逐步完善政府、社會、家庭合理的學前教育、高中教育成本分擔機制。逐步加大政府的投入力度，提高省級政府對農村和貧困地區學前教育和高中教育的經費投入比例。

2.構建促進基本公共教育發展的政策機制。實行“特崗計劃”，統一管理幼兒園園長和教師，研究解決幼兒教師工資待遇等問題，明確農村鄉鎮中心幼兒園的性質和法人地位。統一城鄉義務教育學校教職工編制標準和職務結構比例，并適當向農村傾斜。改革教師職務制度，建立統一的中小學教師職務序列。按需配齊配足教職工隊伍，適當提高農村中小學中、高級教師職務崗位比例，逐步增加“特崗計劃”規模和資金投入。同時，要進一步明確省市縣各級政府的管理責任。省級政府要加大對區域內義務教育的統籌力度，切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共服務的職責。建立促進城鄉義務教育一體化發展的資源配置、經費投入、師資管理等機制，重點向農村和偏遠貧困地區傾斜，努力縮小城鄉差距，推進城鄉義務教育均衡發展。

3.打造基本公共教育資源共享的立體格局。教育資源分配不僅要考慮數量上的均衡，更要實現質量上的均衡，否則不能解決實質性問題為促進師資力量在區域內的均衡配置。遼寧省已經打破“一校一學區”的原有模式，實行城鄉劃分大學區，將若干所優質學校和普通學校搭配起來劃分成大學區；在農村，把鄰近的若干鄉的學校劃分成一個大學區。放大學區功能，發揮名校的示范作用，通過建立教育集團等形式，在教師交流、教師備課和學校管理方面實現統一，著力打造優質教師隊伍，由名校帶動一般學校，共同發展，有效促進了師資力量的區域內均衡配置。

參考文獻：

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[責任編輯 陳 鶴]