當(dāng)前我國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)不明晰及其成因、后果與對(duì)策

王元璋

摘 要：本文首先指出當(dāng)前我國(guó)民辦高校普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)狀，進(jìn)而闡明了這一現(xiàn)狀造成的多方面的嚴(yán)重后果，在深入揭示造成這一現(xiàn)狀的成因之后提出了解決這一現(xiàn)狀的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民辦高校；產(chǎn)權(quán)不明晰；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F121.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

當(dāng)前，作為我國(guó)教育體制改革中成長(zhǎng)壯大起來的民辦高校存在著產(chǎn)權(quán)不明晰問題，嚴(yán)重地制約著民辦高校的發(fā)展，必須引起高度重視。

一、當(dāng)前我國(guó)民辦高校普遍存在著產(chǎn)權(quán)不明晰問題

產(chǎn)權(quán)，是法律規(guī)定的投資人通過投資形成的資產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)的總稱。具體到我國(guó)民辦高校來講，民辦高校的投資者一般是指除政府及國(guó)有企、事業(yè)單位以外的民間社會(huì)力量，即具有較大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)人（或個(gè)人組合）。從而，民辦高校的產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的由具有較大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)人（或個(gè)人組合）通過向高校投資而形成的資產(chǎn)所有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)的總稱。也就是說，民辦高校的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該是法律規(guī)定的投資人對(duì)民辦高校享有的對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)、對(duì)資產(chǎn)的占有權(quán)、對(duì)資產(chǎn)的實(shí)際支配權(quán)、對(duì)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押、變賣等處置權(quán)以及對(duì)投資所獲收益的享受權(quán)。如果現(xiàn)行的法律不能明確投資人擁有這些權(quán)力，或者雖然法律明確了投資人擁有這些權(quán)力，但實(shí)際上政府及其職能部門不讓投資者擁有這些權(quán)力，這在實(shí)際上使得民辦高校的投資人的投資行為與產(chǎn)權(quán)發(fā)生不同程度的分離，即民辦高校的投資人的投資在程度不同上不能擁有民辦高校的產(chǎn)權(quán)。

在產(chǎn)權(quán)包括的諸多權(quán)力中，資產(chǎn)的所有權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的首要特征，是產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。我國(guó)頒布的《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例，不僅未能承認(rèn)民辦高校的投資者將資產(chǎn)投入民辦高校后的所有權(quán)，相反，稱它為法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這里的法人并不是投資人。《民辦教育投資法》關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬的這一表述，在事實(shí)上剝奪了在民辦高校存續(xù)期內(nèi)投資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。該法律只是承認(rèn)民辦高校的投資人在民辦高校終止時(shí)“以出資額為限”可以收回原始出資，這些出資引起的價(jià)值增值投資人不能分享，由貨幣貶值而構(gòu)成的投資損失卻要投資人承擔(dān)。

民辦高校投資的收益分配權(quán)，是投資人的另一重要權(quán)利。《民辦教育促進(jìn)法》允許民辦高校的投資人可以得到“合理的回報(bào)”，這一法律規(guī)定承認(rèn)民辦高校的投資人投資教育取得收益的合法性，但這一“合理的回報(bào)”并未與投資民辦高校的資產(chǎn)增值狀況掛鉤，并非投資人基于其投資收益權(quán)獲取相應(yīng)的回報(bào)，并非投資人基于擁有的產(chǎn)權(quán)的收益內(nèi)生機(jī)制的必然結(jié)果，也并非市場(chǎng)法則對(duì)投資人投資教育行為有效性的鼓勵(lì)。且不說還有許多限制性規(guī)定，《民辦教育促進(jìn)法》承認(rèn)的投資人“合理的回報(bào)”，與民辦高校的投資人的投資獲得的收益處在完全不對(duì)應(yīng)的狀態(tài)之下。

《民辦教育促進(jìn)法》還規(guī)定，一旦投資人的投資到民辦高校，民辦高校的產(chǎn)權(quán)就變成了“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。這里的法人，不是投資人，而是投資人以外的主體，那么，這個(gè)主體是誰(shuí)呢，至今誰(shuí)也說不清。《民辦教育促進(jìn)法》未進(jìn)一步說明。這個(gè)主體只有可能是社會(huì)上的人民大眾，或者是代表人民大眾的政府，果真如此，只能是刮“共產(chǎn)風(fēng)”，將個(gè)人的資產(chǎn)在民辦高校存續(xù)期間變成全民公共財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，究竟由誰(shuí)代表人民大眾和政府擁有民辦高校的產(chǎn)權(quán)呢？時(shí)至今日，誰(shuí)也說不清。可以說，至今民辦高校的產(chǎn)權(quán)尚不清晰，產(chǎn)權(quán)主體虛置或缺位。

二、民辦高校產(chǎn)權(quán)不清晰造成嚴(yán)重的后果

投資者必須擁有投入資金形成的產(chǎn)權(quán)，投資者投入資金多少不可避免地與所投資金產(chǎn)生的效益相關(guān)，這是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律。不承認(rèn)這些規(guī)律或者企圖改變這些規(guī)律，必然出問題。

首先，民辦高校投資人不能擁有作為投資結(jié)果形成民辦高校的產(chǎn)權(quán)，將嚴(yán)重挫傷投資人的投資積極性。民辦高校要生存，要發(fā)展，要辦出特色，辦出水平，需要巨大的資金支持，限于財(cái)力，國(guó)家不可能承擔(dān)，只能進(jìn)一步鼓勵(lì)民間投資，而民間投資人投資于民辦高校，不能擁有產(chǎn)權(quán)，除了真誠(chéng)的奉獻(xiàn)行為，作為投資者，是不會(huì)愿意投資的，所以，這一點(diǎn)就使得民辦高校面臨生存和發(fā)展的最大危機(jī)。

其次，投資人不能擁有作為投資結(jié)果形成的產(chǎn)權(quán)，使產(chǎn)權(quán)主體嚴(yán)重缺位。誰(shuí)也不可能承擔(dān)民辦高校的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如果說，前些年高校大眾化教育給民辦高校帶來很大的發(fā)展機(jī)遇的話，那么，當(dāng)今高校生源逐年迅速下降，使高校（特別是民辦高校）面臨極為嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)。在民辦高校產(chǎn)權(quán)主體缺位的情況下，究竟誰(shuí)對(duì)民辦高校的生存風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)？究竟誰(shuí)對(duì)民辦高校的破產(chǎn)后果“埋單”？究竟誰(shuí)對(duì)投入民辦高校的資產(chǎn)的保值和增值承擔(dān)負(fù)責(zé)？政府及其教育行政主管部門因未能投資不可能承擔(dān)責(zé)任，民辦高校的投資人是投資者卻沒有擁有民辦高校的資產(chǎn)所有權(quán)，資產(chǎn)支配權(quán)，資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)，也不可能承擔(dān)責(zé)任。

最后，投資人的投資不能擁有投資形成的產(chǎn)權(quán)，不能對(duì)民辦高校的資產(chǎn)事實(shí)上占有、支配和處置，但有可能對(duì)投資結(jié)果付出血本無(wú)歸的代價(jià)。投資不等于捐贈(zèng)，捐贈(zèng)是自愿貢獻(xiàn)出資金的所有權(quán)，負(fù)責(zé)任的捐贈(zèng)者只過問受贈(zèng)者是否落實(shí)即可。一般投資人對(duì)民辦高校進(jìn)行的是投資，但法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出剝奪其產(chǎn)權(quán)，民間投資者沒有民辦高校的產(chǎn)權(quán)，就不可能對(duì)民辦高校的資產(chǎn)占有、支配和處置。民辦高校“法人”主體缺位，民辦高校的管理（含資產(chǎn)管理）全憑聘任的校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，他們對(duì)民辦高校的資產(chǎn)并不能承擔(dān)保值、增值的責(zé)任，一旦民辦高校破產(chǎn)，投資人的投資就打了水漂。即使投資若干年后，民間投資者收回原投資額，此時(shí)的投資額因貨幣貶值也會(huì)使投資者蒙受巨大損失。

三、民辦高校產(chǎn)權(quán)不清晰的成因

民辦高校投資人不能擁有投資形成的產(chǎn)權(quán)，另外虛置了一個(gè)不因其投資而擁有產(chǎn)權(quán)的“法人”，這種產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況，歸根到底是我國(guó)現(xiàn)行的《民辦教育促進(jìn)法》將民辦高校定性為“公益事業(yè)”。

所謂“公益事業(yè)”，是不以贏利為目的的事業(yè)，通俗地講，是投資不求回報(bào)的事業(yè)，是投資人為了公共利益的一種資助。

首先，如果民辦高校是“公益事業(yè)”，投資就不應(yīng)講求回報(bào)，但在同一部《民辦教育促進(jìn)法》中，一方面講民辦高校是“公益事業(yè)”，同時(shí)也規(guī)定運(yùn)行投資人獲得“合理的回報(bào)”，二者顯然互相矛盾。

其次，投資人的投入民辦高校的資金，《民辦教育促進(jìn)法》承認(rèn)可以獲得“合理的回報(bào)”，既然投入的資金有回報(bào)而不是無(wú)償捐助和無(wú)利息借支，就應(yīng)該承認(rèn)民間投資者注入資金的行為的投資性質(zhì)，但投資人的投資的結(jié)果不能形成屬于自己的產(chǎn)權(quán)，允許“合理的回報(bào)”與投資者不能擁有產(chǎn)權(quán)二者之間不能自圓其說。

最后，既然《民辦教育促進(jìn)法》認(rèn)定民辦高校是“公益事業(yè)”，投資人注入資金后，這個(gè)“公益事業(yè)”辦得好壞與投資人無(wú)關(guān)，與缺位的“法人”有關(guān)。那么，這個(gè)“公益事業(yè)”辦得好壞，不應(yīng)由注入資金的人負(fù)責(zé)。民辦高校繼承期間剝奪他們的產(chǎn)權(quán)，正是不讓他們負(fù)責(zé)。一旦民辦高校破產(chǎn)，所能處理的只是學(xué)校的“剩余財(cái)產(chǎn)”。如果這個(gè)剩余財(cái)產(chǎn)還充足的話，出資人可收回“出資額”；如果這個(gè)剩余財(cái)產(chǎn)蕩然無(wú)存，出資人的出資是血本無(wú)歸。依照民辦高校這“公益事業(yè)”的定性，出資人不對(duì)民辦高校辦學(xué)負(fù)責(zé)，但事實(shí)上投資人不能不對(duì)民辦高校的發(fā)展負(fù)責(zé)，這又是一個(gè)自相矛盾的制度設(shè)計(jì)。

既然把民辦高校定性為“公益事業(yè)”，就應(yīng)該由政府拿出納稅人的錢來辦，或者由民間捐資來辦。而《民辦教育促進(jìn)法》的制度設(shè)計(jì)，一方面將民辦高校定性為“公益事業(yè)”，同時(shí)又把出資人的出資不是定性為“捐資”，而在事實(shí)上定性為可以獲得“合理的回報(bào)”并可在民辦高校終止時(shí)收回“出資額”的投資。因而，上述一系列矛盾就不可避免。

民辦高校其所以被定性為“公益事業(yè)”，蓋出自于制度設(shè)計(jì)者對(duì)民辦高校的發(fā)展心存多種疑慮：一是躭心投資者投資民辦高校的目的是追逐盈利，害怕他們?cè)谵k學(xué)過程中可能會(huì)在一切方面盡量減少成本，而不顧教學(xué)質(zhì)量，不管學(xué)生成人成才。其實(shí)，這種顧慮是多余的。當(dāng)前的中國(guó)高校之間由于高校生源逐漸銳減而引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)已愈來愈激烈，任何一個(gè)高校特別是民辦高校，如果不加大投入，不致力于提高教學(xué)質(zhì)量，不管學(xué)生成人成才，就必然會(huì)淘汰出局。在這種情況下，他就會(huì)以最大限度獲取豐厚利潤(rùn)的目的而始，以破產(chǎn)倒閉而終；二是躭心萬(wàn)一民辦高校的投資者抽逃資金，把學(xué)校辦垮，其善后很麻煩，不可避免地由政府及其教育主管部門蔸起來。其實(shí)，這種顧慮也是不必要的。這種顧慮其所以產(chǎn)生，出自于一種因噎廢食的思維定勢(shì)。只要加強(qiáng)負(fù)責(zé)任的監(jiān)管，對(duì)民辦高校的辦學(xué)過程進(jìn)行有效監(jiān)控和危機(jī)預(yù)警。投資者從民辦高校抽逃資金是可以做到有效防范和平穩(wěn)善后的。即使是作為“公益性質(zhì)”的民辦高校，誰(shuí)也不能保證它不倒閉。倒閉后，因產(chǎn)權(quán)虛置誰(shuí)也不會(huì)對(duì)倒閉后果負(fù)責(zé)，這時(shí)政府及其教育主體部門真的要將倒閉惡果兜起來。

四、民辦高校產(chǎn)權(quán)不清晰的對(duì)策

相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期中，我國(guó)在事實(shí)上承認(rèn)注入民辦高校的資金是投資，允許投資者獲得“合理的回報(bào)”，但同時(shí)又認(rèn)定民辦高校是“公益事業(yè)”，虛設(shè)了一個(gè)所謂“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”取代投資者應(yīng)該擁有的產(chǎn)權(quán)。這不僅在理論上是站不住腳的，在實(shí)踐上也是嚴(yán)重制約民辦高校發(fā)展的。因而絕不能繼續(xù)了。

清晰民辦高校的產(chǎn)權(quán)，只能有如下兩種對(duì)策：

一是按民辦高校是“公益事業(yè)”的定位，不承認(rèn)投入民辦高校的社會(huì)資金是投資，投入者的資金投入后放棄在民辦高校續(xù)存期間的所有權(quán)、實(shí)際占有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)。如果不圖回報(bào)，這就是把投資行為變成事實(shí)上的一種“捐贈(zèng)”；如果承認(rèn)投入者的資金原始出資額為限，在民辦高校終止時(shí)還本付息，這就是把投資行為變成事實(shí)上的一種借貸。此時(shí)的民辦高校產(chǎn)權(quán)明晰了，但明晰后的產(chǎn)權(quán)不屬于民辦高校，不屬于投資人，這樣的學(xué)校，名曰是民辦高校，實(shí)際上連民辦的影子也不存在了。換句話說，通過捐贈(zèng)或借入民間資金而辦的公益高校，在事實(shí)上已不是民有資金創(chuàng)辦，不是民辦高校，而與公辦高校屬于同一類型了。于是，作為我國(guó)深化教育體制改革的產(chǎn)物的民辦高校便不復(fù)存在。這種倒退性的產(chǎn)權(quán)明晰結(jié)果，只能是葬送教育體制改革，只能回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公辦高校一統(tǒng)天下。在改革不可逆轉(zhuǎn)的今天，這一對(duì)策是不可行的。

二是按經(jīng)濟(jì)規(guī)律與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的要求，承認(rèn)民間投資者注入高校的資金是一種投資行為，從而承認(rèn)投資者投入民辦高校資金形成的產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，具體來講，投資人擁有民辦高校資產(chǎn)的所有權(quán)、資產(chǎn)的占有權(quán)、資產(chǎn)的處置權(quán)以及投資的所獲的收益按其投資的多少獲取的收益權(quán)。沒有進(jìn)行投資的個(gè)人和社會(huì)組織不擁有其產(chǎn)權(quán)，這樣產(chǎn)權(quán)也就很明晰了。在此基礎(chǔ)上建立起的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，投資人對(duì)自己投入的資金負(fù)完全責(zé)任，對(duì)所創(chuàng)辦的民辦高校的生存與發(fā)展、盈利與虧損、興旺與倒閉負(fù)完全責(zé)任，從而使民間投資者愿意在民辦高校投資，愿意為在高校的投資承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這種前進(jìn)性的產(chǎn)權(quán)明晰的結(jié)果，不僅可以存續(xù)教育體制改革的成果，而且可以保證民辦高校按照既定的方向健康發(fā)展。