簡論當前全球養老保險制度發展的時代特征

劉巧紅+龍玉其

摘 要：隨著經濟社會環境的變化，各國養老保險制度處于不斷調整和完善之中。準確把握當前的時代背景是各國養老保險制度改革與完善的重要前提。當前各國養老保險制度的發展面臨一些共同的時代特征：人口老齡化程度的日益嚴重給養老保險制度帶來嚴峻挑戰；經濟全球化對各國養老保險制度的影響利弊并存；養老保險制度的區域性特征已經體現，但全球模式難以形成；勞動力市場的變化影響到養老保險制度的發展與改革；養老保險制度改革是一場持續而艱難的博弈。

關鍵詞：養老保險；老齡化；全球化；養老金；勞動力市場；社會保障；人口結構；制度變革

中圖分類號：F840.612 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）02-0087-05

養老保險是各國社會保障制度的核心內容之一，是實現“老有所養”目標的重要舉措。隨著經濟社會的發展進步，尤其是工業化和全球化進程的加快，世界上大多數國家都建立了社會養老保險制度。由于各國國情的差異，政治體制、經濟發展程度、文化歷史傳統等方面的不同，各國養老保險的制度模式、責任分擔機制、待遇水平均有所差別。隨著各國經濟社會發展環境的變化，養老保險制度都在不斷調整和改革之中。當前，世界各國養老保險制度的發展面臨著一些共同的時代背景，準確把握當前的時代背景是各國養老保險制度改革與完善的重要前提。對世界養老保險制度發展時代背景的分析，也有利于為未來中國養老保險制度的發展提供參考。

一、人口老齡化程度的日益嚴重給養老保險制度帶來嚴峻挑戰

養老保險制度的發展與人口結構的變化密切相關，養老保險制度應該隨著人口結構的變化而不斷調整和完善。從全球范圍來看，人口老齡化程度日益加重，在一些國家呈現快速發展之勢。人口老齡化首先出現在一些發達國家，目前在部分發展中國家也已經出現。人口老齡化是死亡率、生育率降低和人口預期壽命延長的必然結果。從出生時的預期壽命來看，1960年至2007年間，一些國家的人口預期壽命得到了明顯的延長，其中澳大利亞、比利時、法國、德國、日本、韓國、盧森堡、墨西哥、葡萄牙、瑞士、土耳其等國已延長了10歲以上，經濟合作與發展組織（OECD）國家的平均延長了10.6歲，部分發展中國家也得到了明顯延長。各國老齡化的程度越來越深，全球最先進入老年型國家的是法國，在1865年65歲及以上人口所占比重已經超過7%，成為了世界上第一個老年型國家。OECD國家2007年65歲以上人口所占比重已經達到14.3%；其中日本達21.5%，德國為20.2%。而且，各國人口老齡化的速度在不斷加快，65歲及以上老年人口從7%上升到14%所經歷的時間，法國為115年，瑞典為85年，美國為65年，英國為45年，日本僅為26年[1]。日本的老齡化速度最快，65歲以上的人口從1995年的15%提高到了2005年的20%。

人口老齡化最直接的結果就是使得老年撫養比不斷上升，養老壓力不斷增加。從OECD國家的老年撫養比來看，1950年大多數OECD國家的老年撫養比在0.1至0.2之間，波蘭、韓國、土耳其、墨西哥等國的老年撫養比甚至低于0.1，僅愛爾蘭在0.2以上。2005年有26個國家超過了0.2，其中德國、意大利和日本超過了0.3。根據OECD的預測，2030年將有16個國家的老年撫養比超過0.4，其中德國、芬蘭、日本將超過0.5；到2050年，將有25個國家的老年撫養比超過0.4，其中奧地利、捷克、芬蘭、法國、斯洛伐克超過0.5，德國、西班牙、希臘、意大利、波蘭、葡萄牙將超過0.6，韓國將超過0.75，日本將超過0.8，這些國家將面臨沉重的養老負擔。

由上可見，人口老齡化在諸多國家已非常明顯。解決“老有所養”的問題、保障老年人的晚年生活，成為未來各國經濟社會發展過程中共同面臨的重要任務與嚴峻挑戰。如何解決這一問題，需要在加強資金投入的同時，加強養老保險制度的改革與完善。

二、經濟全球化對各國養老保險制度的影響利弊并存

經濟全球化是一種不可阻擋的趨勢，國家之間人員、資金、技術、服務、貨物等要素的交流越來越自由、越來越頻繁，地區之間的交流與合作也越來越普遍。經濟全球化促進了各國生產要素的合理配置、經濟結構的優化，從而促進各國競爭力的提高。現代信息技術和交通、通訊技術的迅猛發展，為經濟全球化提供了更加便利的條件，經濟全球化的程度將越來越深、范圍將越來越廣。經濟全球化是一把雙刃劍，既給許多國家的發展帶來了大量實惠，促進了國民經濟的快速發展和國民生活水平的提高；又在很多方面帶來了諸多問題，比如國家之間與地區之間發展的不平衡性、貿易保護主義、規則的不公平性、貿易沖突的增長、貧富差距的擴大等問題日益明顯。

經濟全球化對各國養老保險制度的影響也是利弊并存，既為養老保險制度的發展提供了機遇，也增加了養老保險制度建設的難度。

從機遇來看，主要表現為：一方面，經濟全球化為養老保險制度建設提供了交流的機會和平臺，有利于為各國養老保險制度建設提供更好的技術指導。由于科技進步、國際協議和政治自由化，信息手段和交通工具的全球網絡化，為各國政府官員、專家學者甚至普通民眾交流養老保險信息提供了便利，可以更加自由順暢地探討養老保險制度改革，交流改革經驗，甚至提供改革援助，加強國家之間的合作，有利于從理論和技術層面指導各國養老保險制度建設。另一方面，經濟全球化可以為養老保險制度的發展提供更好的經濟保障。經濟全球化通過市場化的方式配置各類資源，提高資源配置效率，提高各國經濟競爭力，為養老保險制度的發展提供更好的物質基礎、資金基礎和人力資源保障。值得注意的是，并不是說經濟越發展，民眾獲得的養老保險就一定越好，還取決于其他一些因素，比如政治因素、制度因素、政策因素等。

從挑戰來看，主要表現為：第一，經濟全球化給老年人帶來了更大的風險。比如，一些國家一味追求競爭力（降低產品成本），而忽視了對環境的保護，生態環境不斷惡化，增加了老年人的疾病風險；一些國家正在進行的工業化更是給人們帶來越來越大的風險，使人們在年老時面臨更大的生存風險、疾病風險；經濟全球化在給人們帶來各種便利的時候，也在一定程度上增加了人們的生活成本；經濟全球化對人們的素質技能要求越來越高，使得一些老年人在競爭過程中處于劣勢地位，相對普通勞動者而言，老年人的貧困率更高（見表1）。第二，經濟全球化給養老保險基金管理與保值增值增加了難度。比如，各國經濟發展的不確定性和相互關聯性，給一些養老保險基金保值增值帶來了極大的挑戰。2008年下半年股票市場的巨大動蕩給養老金制度造成了巨大沖擊，當年OECD國家的養老基金收益平均下降了10%以上，其中愛爾蘭的養老金幾乎貶值了35%以上；美國和澳大利亞的養老金幾乎蒸發了20%以上。從整體來看，在此次金融危機中，全球的養老金資產大量貶值，總資產從2007年底的34.77萬億美元下降到了2009年初的29.88萬億美元[2]。第三，隨著經濟全球化的逐步深入，國家之間、地區之間的人員往來更加頻繁，增加了養老保險管理與服務的難度。第四，隨著各國公民養老保險權利意識的日益增強，增加了各國養老保險制度建設的緊迫性和改革的復雜性。endprint

三、養老保險制度的區域性特征已經出現，但全球模式尚難形成

隨著經濟全球化程度的加深，各國養老保險的合作不斷加深。尤其是在一些國際組織（主要包括世界銀行、國際勞工組織、國際社會保障協會等機構）的努力下，養老保險的國際合作得到更好更快地推進。盡管養老保險制度的區域合作日益明顯，制度的區域共性特征已經出現，但是，由于諸多條件的限制，養老保險的全球模式還難以形成。

從目前來看，隨著各國交流與合作的深入，勞動力的跨國、跨地區流動日益頻繁，國家之間本著平等、互惠、可轉移的原則開展了社會保險的合作，簽署了一系列的社會保障雙邊合作協議（見表2）。今后國家之間在社會保障方面的合作必將進一步深入，各國簽署的雙邊協議將越來越多。國家之間的收入轉移也逐漸增多，比如國家之間的相互援助，各種自愿援助組織的援助，甚至個人的跨國援助等也會呈加大之勢。

表2 部分國家簽訂社會保障雙邊協議的情況

資料來源：各國社會保險相關網站和Portability Regimes of Pension and Health Care Benefits for International Migrants：An Analysis of Issues and Good Practices.By Robert Holzmann， Johannes Koettl， and Taras Chernetsky，May 2005；王延中，魏岸岸.中國社會保障的國際化發展問題[A].陳佳貴，王延中.中國社會保障綠皮書No.4[C].社會科學文獻出版社，2010：255.

由于各國社會保障合作不斷加強，在相近的政治、經濟、文化、地域等因素的作用下，國家之間和地區之間的養老保險合作進一步深入，一些國家和地區之間養老保險模式的共性特征已經出現，形成了具有區域特征的幾種養老保險模式。根據艾斯平·安德森的劃分，可以將全球各國的養老保險模式分為盎格魯—撒克遜模式（主要包括美國、加拿大、澳大利亞等國）、歐洲大陸模式（主要包括德國、法國、奧地利、意大利等國）、斯堪的納維亞模式（主要包括瑞典、挪威、丹麥、芬蘭等國）[3]。除此之外，還有拉美模式、東亞模式、東歐模式等。這些模式雖然并不是完全相同的制度安排，但在一定程度上體現了一些共性特征。

盡管養老保險的區域共性已經有所體現，但要形成一個全球統一模式還存在較大的難度。要形成一個全球統一的養老保險模式，需要具備諸多要素，比如社會化大生產、壓力集團、基本社會價值認同、中央政府和專業化管理機構等。這些要素雖然在國家層面已經具備，但在全球范圍內還不完全具備。首先，也是最為核心的是，缺乏一個全球范圍內的世界政府，缺少一個全球范圍內的轉移支付機制，這也是一個難以實現的愿望。雖然經濟全球化逐步深入，產品、資本、服務、人員大量跨越國界流動的速度正在加快，但主權國家的政府功能繼續受到國際政治秩序的限制，社會權威仍然是國家化的，支配資源、調節收入的功能仍然局限在傳統的國家疆界之內。即使是在一體化程度最高的區域組織歐洲聯盟，位于布魯塞爾的歐盟委員會也沒有能力像主權國家的政府那樣，通過普遍稅收進行大規模的社會再分配。其次，目前還缺乏全人類的共同價值標準，世界政治在很大程度上仍然是國家性、區域性和地緣性的。再次，在全球范圍內也不存在強有力的提供社會服務的專業化網絡，專業化國際組織和非政府組織盡管一些國際性非政府組織正在擴大在全球的工作和服務對象，但它們的功能領域十分有限，基本停留在解危、扶貧、濟困等補救性的工作范疇內[4]。

由此可見，養老保險的全球模式暫時還難以形成。在全球化的背景下，存在著養老保險制度國際化的需求，在全球模式難以形成的背景下，需要加強國家之間、區域之間養老保險的合作，需要發揮相關國際組織（比如聯合國）的協調、溝通、指導作用。

四、勞動力市場的變化影響到養老保險制度的發展與改革

勞動力市場的變化與養老保險制度的發展息息相關。隨著各國工業化、城市化、信息化進程的加快和全球化程度的加深，很多國家的勞動力市場發生了巨大變化，并對養老保險制度的發展與改革產生了重要影響，主要表現在以下幾個方面：

一是隨著人口老齡化程度的加深，勞動人口相對減少。人口結構的這一特點，增加了養老保險的需求，給勞動人口帶來了沉重的養老壓力。如前所述，老年撫養比不斷上升給各國政府帶來了巨大的壓力，隨著人口老齡化的日益嚴重，一些國家的養老金支出不斷增長。養老保險制度的發展與改革必須始終與人口結構相適應，在與經濟社會發展良性互動的過程中更好地保障老年人的各類需求。

二是就業形式的多樣化。隨著市場化、工業化、城鎮化進程的加快，勞動分工日益專業化，各種形式的就業不斷出現，除了全日制就業和正規就業外，還存在大量的非全日制就業和非正規就業。在正規就業人員還沒有全部納入政府養老保險范圍的情況下，大量非正規就業人員由于就業的不穩定性和勞動關系的欠規范性，其養老保險更是成為問題，這是未來各國養老保險發展與改革的一個重要任務和難題。

三是老年勞動參與率的下降直接影響到養老保險的需求與供給。1960-1985年間，主要發達國家的老年男性勞動力退出勞動力市場的比例迅速增長，導致55-64歲男性勞動力的勞動參與率迅速下滑，普遍從1960-1962年的80%-90%下降到50%-70%[5]；90年代中期，比利時、意大利、法國和芬蘭60-64歲群體的勞動力參與率低于20%，德國、西班牙和美國分別降低到35%、40%和53%[6]。勞動參與率的下降，使得養老保險的供給減少、需求相對增加；在一些國家就業不景氣的情況下更是導致了大量的提前退休或者失業，也影響到養老保險的需求與供給。

四是勞動力的流動不斷加快。自由流動既是人的權利，也是國家發展的需要。勞動力流動的加快是市場化與全球化背景下的必然現象，不僅國家內部的勞動力流動在加快，國家之間的勞動力流動也在加快[7]。未來各國養老保險制度的發展與改革，需要適應勞動力流動加快的趨勢，建立與之相適應的養老保險制度。endprint

五、世界養老保險制度改革：持續而艱難的博弈

隨著各國人口與經濟社會環境的變化，養老保險制度的改革也在持續進行，尤其是20世紀70年代之后，各國養老保險制度的改革更加頻繁，改革的措施更加多樣化。各國養老保險制度改革的主要目標是追求養老保險制度財務的可持續性，追求養老保險制度與經濟社會發展的動態適應。

世界是不斷變化的，養老保險制度改革是持續進行的，也是沒有止境的。養老保險制度涉及到不同主體之間的復雜關系，對國家而言，為國民提供適當的養老保險，保障國民的基本生活，讓國民分享發展的成果，是國家應盡的職責；對個人而言，養老保險既是權利，也是義務，個人既可以根據相關的法律從國家獲得養老保險支持，也需要履行適當的責任。養老保險制度還與相關組織密切關聯，比如單位、工會、老年團體、政黨。以政黨為例，老年人作為一個重要的群體，對不同政黨及其養老保險政策產生重要影響。根據有關調查，年齡越高，對養老保險制度的重視的比例越高，60歲一代的人比例最高，達到57%，50歲一代的人為53%，20歲一代為27%。日本《朝日新聞》的調查表明，在2004年日本參議院議員選舉中，在對政府養老金政策的評價中，“評價較高”的選項中有78%的選民是本著對養老金的高度重視去投票的[8]。

養老保險制度的改革意味著不同主體之間利益格局的調整，改革具有較高的敏感性，往往具有較大的難度。隨著公民權利意識的不斷提高和經濟社會的不斷發展，養老保險需求也在不斷增加，在這種情況下，就更應該協調好不同主體之間的關系，制定完善的改革方案，減少改革的阻力。

參考文獻：

[1]熊必俊.老齡經濟學[M].北京：中國社會出版社，2009：15.

[2]鄭秉文.金融危機對全球養老資產的沖擊及對中國養老資產投資體制的挑戰[J].國際經濟評論，2009（9）：5-29.

[3]安德森.福利資本主義的三個世界[M].鄭秉文，譯.北京：法律出版社，2003：6-35.

[4]周 弘.社會保障制度能否全球化[J].世界經濟，2002（8）：73-80.

[5]張士斌.勞動力市場變化與中國社會養老保險制度改革——基于對養老保險制度的歷史考察[J].經濟社會體制，2010（2）：123-130.

[6]周 弘.社會保障制度國際比較[M].北京：中國勞動保險出版社，2010：103.

[7]聯合國開發計劃署.2009年人類發展報告[M].北京：中國財政經濟出版社，2009：9-12.

[8]甘 峰.日本養老金危機與政黨走勢——以2003-2007年國會選舉為視角[J].東北亞論壇[J]，2007（6）：64-65.

責任編輯 莫仲寧endprint