趙堅：大都市區如何破題

文│趙堅

趙堅：大都市區如何破題

文│趙堅

盡管新型城鎮化的國家規劃明確提出了要發展都市圈，但對發展都市圈存在的體制機制障礙，對我國城鎮化正在進入的都市圈發展階段及存在的矛盾和問題，尚缺乏清醒認識。

趙堅北京交通大學中國城鎮化研究中心主任

中國已進入大都市區化發展階段

《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》（以下簡稱“《規劃》”）提出，要增強中心城市輻射帶動功能，“推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。都市圈，即Metropolitan Area，也翻譯為大都市區，本文更趨向使用大都市區。

大都市區是指以大城市為中心，在其周邊70公里范圍內，由多個與中心城市有較強通勤聯系城鎮組成的區域。美國在上世紀50年代界定的以縣為基礎的大都市區，由至少一個5萬以上人口的核心城市及與該城市有較高經濟社會一體化程度的鄰近縣組成，至少有15%以上的工作人口通勤到核心城市上班。這是一個跨行政區劃的地理區域，是一個人口和GDP的統計區域，而不是一個行政管轄區域。

例如，紐約大都市區包括紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州的23個縣和上百個城鎮，土地面積1.73萬平方公里，人口1890萬。

與發達國家城市化階段要經歷兩個階段一樣，中國的城鎮化正在經歷從傳統城市化階段進入大都市區化的階段，其典型表現是工業企業從相當多的大城市遷出，大城市周邊出現一些新興城鎮，形成新的人口和產業集聚，出現跨行政區劃的通勤族。例如，目前每天有數十萬居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班。

大都市區是城鎮化的方向

國際經驗表明，大都市區是城鎮化的方向。美國和日本最近20年的發展趨勢是大都市區的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。比如，日本東京、大阪、名古屋三大都市區的人口規模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降，雖然日本政府自上世紀60年代以來實施“全國綜合開發計劃”，力圖實現“國土均衡發展”，但幾乎沒有任何作用。這是市場機制進行資源空間配置的必然結果。

美國的人口和經濟活動也是高度集中在大都市區。美國經濟不是50個州的經濟，而是以大都市區為主導的經濟，即所謂“大都市區經濟”。2010年美國排名前100位的大都市區聚集了65%的人口，生產了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國排名前20位的大都市區聚集了37.4%人口，生產了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。

中國2010年排名前100位的城市人口占全國人口的19.5%，GDP占全國的50%，分別比美國低45.5和25個百分點；排名前20位的城市人口占全國人口的9%，GDP占全國的29%，分別比美國低28.4和17.6個百分點。這種人口和經濟集聚水平與美國間的巨大差距是與產業結構上的差距緊密聯系的。2011年美國第三產業占GDP的比重為80%，我國僅為46%。我國經濟“調結構”不僅要調整二、三產業結構，而且應當調整人口和經濟活動的空間結構，因為大都市區才能為服務業創造發展空間，更能構建創新平臺。

日本土地和石油匱乏的資源稟賦決定了其人口和經濟活動的集聚程度遠高于美國。東京大都市區、大阪神戶大都市區、名古屋大都市區聚集了日本50.9%的人口，創造了70%的GDP。東京大都市區面積1.35萬平方公里，人口3500萬，每平方公里產出1.18億美元（2008年），是北京的8.6倍、上海的2.75倍。

中國的自然資源稟賦與日本類似，只能實施集約型的城鎮化戰略，發展大都市區經濟，大幅度提高排名前100位城市的人口和經濟活動集聚水平，重點發展20個左右以大城市為中心的大都市區。讓每個大都市區在1.5萬平方公里左右的區域集聚多個中小城市，高密度容納2000萬到4000萬人口，吸納未來十年中國農村新轉移出來的幾億人口，建設4萬公里通勤鐵路和城市軌道交通支撐運行。

《新型城鎮化規劃》提出，“部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，因而要“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”。這實際上是把部分大城市行政區劃不適應大都市區發展的問題，城市治理服務水平與城市發展不適應的問題混淆起來。實際上發展集聚經濟（規模經濟）是解決我國人均資源不足的最有效途徑，發展大都市區經濟應當是我國城鎮化的方向。

東京大都市區

大阪神戶大都市區

名古屋大都市區

政府治理碎片化不適應大都市區經濟的發展，我國城市的行政區劃是在上世紀50年代劃定的，當時為實現工業化要保障城市居民的糧食供應和社會福利，但保障能力的限制縮小了保障范圍，大城市的行政區劃面積普遍偏小。以我國人口規模最大的一線城市為例，上海的行政區劃面積只有0.63萬平方公里，廣州的行政區劃面積為0.74萬平方公里，深圳還不到2000平方公里，北京的行政區劃經多次調整雖有1.64萬平方公里，但北部和西部的山區有近9000平方公里，適于城市建設的地區只有7000多平方公里。

按照一般經濟規律，大城市具有的集聚經濟和更完善的交通基礎設施，會導致人口和經濟活動在大城市及周邊地區集聚和擴展。因此，城市人口規模越大，與其有緊密經濟聯系的地域范圍也越大。把美國366個大都市區按人口規模排序，排名前20位大都市區的平均面積為1.94萬平方公里，排名前100位大都市區的平均面積為1.16萬平方公里，366個大都市區的平均面積為0.69萬平方公里。

而我國則出現了“城市行政區劃面積倒置”，城市人口規模越大，行政區劃面積越小。2013年我國289個地級以上城市行政區劃的平均面積達到1.72萬平方公里，特大型城市和一些大城市的行政區劃面積明顯低于上述平均水平，由此導致市場機制推動下形成的大城市人口集聚和經濟活動空間擴展，與行政區劃導致的行政壁壘相沖突。我國特大城市和部分大城市周邊地區政府治理碎片化（指由多個沒有行政隸屬關系的地方政府分塊負責同一有緊密經濟社會聯系區域的行政管理）引發的各種問題，已經成為新型城鎮化和區域經濟協調發展的重大障礙。

法律法規的不適應

我國一些城市的空間結構正在大都市區化，但我國的城鄉規劃法律和規劃體制尚不能適應這一變化。

2008年開始實施的《城鄉規劃法》規定，城市總體規劃及相關的交通規劃要按行政區劃，由所在地城市人民政府組織編制。比如燕郊鎮在北京的1小時交通圈內，與北京市在同一大都市區的空間范圍之內，但按照《城鄉規劃法》的規定，北京城市總體規劃和燕郊的鎮規劃分屬兩個不同的行政區劃。燕郊鎮的鎮規劃是河北省城鎮體系規劃的組成部分，與北京沒有關系。每個行政區只能在自己的“一畝三分地”上做規劃。北京城市總體規劃也不可能考慮河北燕郊鎮的規劃及到燕郊的通勤鐵路。

這種按行政區劃進行城鎮體系規劃的法律，實際上與《新型城鎮化規劃》提出的規劃要求無法銜接。《新型城鎮化規劃》提出建立城市群發展協調機制，“中央政府負責跨省級行政區的城市群規劃編制和組織實施，省級政府負責本行政區內的城市群規劃編制和組織實施。” 但中央政府編制的京津冀城市群規劃不會涉及燕郊鎮是否應納入北京城市總體規劃的問題。

北京城市總體規劃在自己行政管轄區內規劃建設11個新城，包括距離北京80公里的密云、平谷、延慶新城，但不包括距離僅30公里的河北燕郊鎮。北京的兩條軌道交通也在通州區止步，不能通到燕郊。但是，在市場機制驅動下，燕郊人口已迅速增長到60萬，超過北京的任何一個遠郊新城，且與北京有更緊密的經濟聯系，目前通勤難已經成為嚴重的社會問題。

全國惟一的跨省地鐵項目是上海軌道交通11號線，在時任江蘇省委書記李源潮和時任上海市委書記俞正聲的直接協調下，經國家發改委批復，才進入江蘇昆山境內約5.6公里，實現了與花橋國際商務城的聯接。花橋國際商務城是江蘇省2005年確定的長三角現代服務業示范區，2006年被批準為省級開發區。花橋距上海市中心25公里，距昆山市區20公里。但滬、蘇雙方又按照“近期貫通，遠期分開”的原則制定建設運營方案，在遠期上海和昆山的軌道交通要在滬、蘇邊界的兆豐路站折返，乘客要換乘。昆山在上海大都市區范圍之內，但大都市區內行政區劃的碎片化正在阻礙“通勤高效、一體發展的都市圈”的形成。

體制基礎

我國沒有必要進行跨行政區劃合作，制定大都市區內交通基礎設施建設規劃和規劃立法。中央政府也沒有推動跨行政區合作規劃的資金杠桿以引導不同行政區劃間的合作。其次，2008年實施的《城鄉規劃法》難以調整。再次，國家的財稅體制、社會保障體制、領導干部考核方式在短期內難以改變，大都市區內各行政區劃之間的競爭關系難以扭轉。

在上述約束條件下，發展我國大都市區經濟的思路是：把大城市的行政區劃擴展到存在緊密經濟聯系的1.5萬平方公里左右的區域。這只涉及不超過20個副省級以上城市及其周邊少數縣，是最簡單、影響面最小的解決方式。

實際上，我國一些大城市已經認識到碎片化治理的弊端，并進行了行政區劃微調。例如北京市把宣武、崇文兩區分別并入西城區和東城區；上海市撤銷原黃浦區、原盧灣區，設立新的黃浦區等等。但跨省、跨城市行政區劃的調整還極為少見。

按大都市區優化我國大城市行政區劃的具體作法是，將直轄市和部分省會城市（包括副省級城市）半徑70公里左右的地域，以縣為單位劃歸相應大城市的行政區劃。

例如，北京、上海、西安分別以天安門、人民廣場、西安市政府為中心，將半徑70公里的地域以縣為單位劃入各自的行政管轄范圍。《新型城鎮化規劃》提出要“統籌制定實施城市群規劃”，我國城市群的規劃面積動輒10萬平方公里甚至達20多萬平方公里，相當于一些歐洲國家的面積。如果在面積不超過2萬平方公里的大都市區內，不同行政區劃間招商引資的競爭尚難以協調，覆蓋20萬平方公里的城市群規劃更缺乏實施機制。