農地股份合作社解散時土地處置問題研究

摘要： 農地股份合作社在全國多地均有一定規模發展，其解散時土地處置問題關系著入社農戶、合作社債權人的利益，也關系著合作社的長期發展。在分析農地股份合作社入股土地客體的基礎上，運用法人財產權理論分析農地股份合作社解散時土地承包經營權不能清償債務、必須返還原承包戶觀點的不合理，得出結論：農地股份合作社解散時，承包地經營權是否應清償合作社債務、是否應返還原承包戶應視入股期限是否屆滿而定，期限屆滿，應當返還；期限未滿，應視其他資產是否足以清償合作社債務以及出資承包地經營權的農戶意愿而定。

關鍵詞：農地股份合作社；承包地經營權；法人財產權理論；剩余入股期限

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0033-04

農地股份合作社是農民以土地承包經營權為主要出資方式設立的特殊農民專業合作社。20世紀90年代中期農地股份合作社發源于廣東南海，之后在江蘇、浙江、山東、四川、重慶等地均有一定規模的發展。農地股份合作社是當前科學配置農村土地資源、推進農業適度規模經營的有效嘗試，在推進農業規模經營、現代化建設方面具有很好的作用。

由于農地股份合作社是農民實踐探索的產物，在發展過程中缺乏理論指導，在全國范圍內無規范文件明確指引也無成熟做法可借鑒，因此，農地股份合作社具體法律制度和法律規則的設計在各地的探索中存在許多不容忽視的問題。農地股份合作社解散時入股的土地承包經營權能否用于清償合作社債務、是否必須返還原承包戶的問題，便是其中主要問題之一。此問題影響到合作社土地股東的權益、合作社債權人的權益以及合作社的信用等，若不能得到妥善解決，必將影響農地股份合作社的長期穩定發展。

筆者于2011～2013年期間對江蘇省內多地農地股份合作社法律治理情況進行了調研。發現大多地方的指導性文件和合作社章程對入股土地能否用來清償債務未作出規定，只有少數幾個地方，例如：蘇州市和南京市溧水縣有規定且規定的內容均是不允許入股的土地承包經營權用于清償債務。調研中還發現對此問題未作規定的多數地方也很關注該項制度的設計，但它們一方面囿于無上級部門明確指導意見，另一方面又寄希望于問題出現時主管部門能出面協調解決，而未作嘗試性規定。筆者了解到上述兩個地方關于入股土地不能清償合作社債務、必須退回原承包戶的觀點來源于農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱“《流轉管理辦法》”）第19條規定“承包方之間可以自愿將土地入股發展農業合作生產，但股份合作解散時入股土地應退回原承包農戶”。但是，有關專家對此問題有不同看法，比如農業部農村經濟體制與經營管理司的孫中華等認為入股土地不能清償債務規定雖有利于維護農民土地承包經營權，但同時限制了合作社財產權的實現，對合作社的市場公信力和競爭力可能造成負面影響[1]。筆者十分贊同孫中華等人的觀點，可是，他們的報告僅提出了這一觀點，并沒有就上述問題如何解決提出明確辦法。本文擬運用法人財產權理論分析入股土地不能清償債務、必須返還原承包戶規定的合理性，在分析土地承包經營權入股客體的基礎上探討農地股份合作社解散時入股土地的處置問題，以期為法律法規、各示范章程對題述問題的規定提供參考。由于承包地有家庭聯產承包和其他方式承包之分，而家庭聯產承包方式取得的土地所涉問題更廣泛，限制更嚴格，因此本文僅討論家庭聯產承包方式取得的土地承包經營權入股農地股份合作社解散時的處置問題。

一、土地承包經營權入股的客體

農地股份合作社作為特殊的農民專業合作社，其特殊性在于主要以土地承包經營權入股。根據我國法律規定，土地由國家和集體享有所有權，農民對土地只享有承包經營權而不享有所有權，土地承包經營權是指承包經營權人對土地一定期限內的占有、使用、收益、流轉等權利，入股是土地承包經營權流轉的一種方式。

理論上關于土地承包經營權流轉的客體存在不同的觀點，按照是否將土地承包經營權分離為承包權和經營權來區分，主要有兩種觀點：第一種觀點認為土地承包經營權應當分離為承包權和經營權，土地承包經營權的流轉是指土地承包經營權人在保留承包權的前提下，將承包地經營權（也有人稱土地使用權）轉移給第三人的行為[25]。第二種觀點認為，我國現行物權法物權法定的原則要求不能在農地上創設新的權利，土地承包經營權應隨占有的改變而移轉，不能保留承包權只流轉經營權[6，7]。筆者比較贊同第一種觀點，并認為土地承包經營權入股的客體應該表述為：一定期限的承包地經營權，該期限由入股農戶與其他投資者協商而定，但不得超過農戶從集體經濟組織獲取承包經營權的剩余期限。理由在于：第一，由于我國土地承包經營權目前尚承載著社會保障的功能[8]，因此，若將土地承包經營權不做分離入股的話，這種股權的可流通性會受到限制，且一旦遭遇風險，被用來抵債于法律意義上在所難免，農民會面臨失地風險。要避免這一缺陷，就需要法律對此作出變通性的規定[9]。第二，承包權具有成員權性質[10，11]，繼續承擔著社會保障功能，為了不讓農民承擔失地風險，應由農戶保留[12]。這一觀點與農業部2005年頒布的《流轉管理辦法》第16條規定 “承包方采取入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變”的精神相吻合。第三，土地承包經營權中最有使用價值和實際意義的是經營權（土地使用權），允許經營權從土地承包經營權中分離出來并自由流轉，有利于盤活土地承包經營權的財產權益，有利于更集約、規模使用土地。因此，應允許農戶以承包地經營權（土地使用權）入股。第四，將土地承包經營權分離為承包權和經營權的觀點與我國目前的“穩制活田、三權分離”、“穩定承包權、放活經營權”的土地方針政策一致[13]，在各地的實踐中也有較多運用。比如江蘇省和黑龍江省《農民專業合作社條例》就明確農地股份合作社“以承包地的經營權或預期收益權作價出資”，這一觀點在實踐中可接受程度較高。第五，《流轉管理辦法》第2條規定 “農村土地承包經營權的流轉期限不得超過承包期的剩余期限”。入股是土地承包經營權流轉的一種形式，入股的承包地經營權期限不應超過承包期的剩余期限。

綜上，將土地承包經營權入股的客體理解為一定期限內的承包地經營權，這樣的觀點既能避免農戶的失地風險，又能促進農地的流通，最大限度地實現其財產價值。

二、農地股份合作社的土地產權關系

農地股份合作社的法律地位雖然在《農民專業合作社法》沒有明確，但包括江蘇省在內的多家省市的地方性法規和政策性文件將農地股份合作社均視為一類特殊的農民專業合作社法人。

按照法人財產權理論要求，法人接受全體投資人的投資，法人財產由投資人投資資產以及日后積累構成，法人對其全部財產享有獨立的經營權，也以其全部財產對外獨立承擔責任；投資人投資入股后，其對財產的所有權轉換為股權，投資人以其投資額為限對法人債務承擔有限責任。法人財產權理論運用可以明確法人財產的范圍，對股東而言限制了其承擔責任的范圍，對債權人而言穩定了其獲得清償的預期范圍，法人財產權的獨立和真實對于維系法人的信用至關重要。那么，將此理論運用于土地承包經營權入股農地股份合作社時，農地股份合作社的土地產權關系應當理解為：

（一）入股農戶擁有農地股份合作社的股權

入股農戶將一定期限的承包地經營權入股到農地股份合作社后，身份就轉化為股東，對承包地的權利轉化為對農地股份合作社的股權。農戶基于股東身份，享有收益、決策、監督等一系列權利，也承擔如實出資的股東義務。農戶就其出資的該特定期限內的承包地經營權為限對農地股份合作社的債務承擔責任。

（二）農地股份合作社對入股的土地享有入股期限內的承包地經營權

農戶將一定期限內的承包地經營權出資入股農地股份合作社，出資完成后，合作社便是該特定期限內承包地經營權的權利人。農地股份合作社可以對包括入股的承包地經營權在內的全部資產獨立行使法人財產權，也應當以其全部資產對外獨立承擔責任。

三、農地股份合作社解散時承包地經營權的處置

如前所述，農戶入股的是特定期限內的承包地經營權，該特定期限內的承包地經營權作為合作社資產的重要組成，理應為合作社債務承擔責任。那些直接將農業部《流轉管理辦法》第19條規定適用于農地股份合作社解散時土地的處置的觀點，雖考慮到了農戶土地承包經營權的維護，但沒有充分考慮農地入股載體的產權關系，沒有充分考慮農地股份合作社法人財產權。筆者認為，農地股份合作社解散時，承包地經營權是否應承擔債務清償責任、是否應返還原承包戶，應視承包地經營權入股期限是否屆滿、合作社其他資產是否足以清償合作社債務以及出資承包地經營權農戶的意愿而定，具體論述如下：

（一）解散時承包地經營權入股期限已屆滿

因入股的土地標的僅僅是特定期限內的承包地經營權，因此，合作社解散時，若承包地經營權入股期限已屆滿，合作社對承包地已無剩余期限經營權，此時，合作社以其他形式的資產對其債務承擔責任，承包地經營權應返還給出資的原承包戶。

（二）解散時承包地經營權入股期限未屆滿

合作社解散時，若承包地經營權入股期限未屆滿，合作社對剩余的入股期限內的承包地仍享有經營權，那么，該剩余的入股期限內的承包地經營權仍是合作社資產組成部分，按合作社法人財產權理論要求，對合作社債務仍負有清償責任。此時，承包地經營權是否返還原承包戶應再分以下兩種情形來討論：

1.其他資產足以清償合作社債務的。當除承包地經營權以外的其他資產足以清償合作社債務時，因不涉及到必須要用剩余入股期限內的承包地經營權清償合作社債務，承包地經營權是否收回不影響合作社債權人的利益，因此，可以允許原承包戶收回承包地經營權。但是，法律規定不宜強制要求合作社必須返還原承包戶承包地經營權，而應尊重原承包戶的意愿，由各合作社在章程中事先約定該剩余期限內的承包地經營權是由原承包戶作價收回，還是由合作社統一轉讓。若是章程約定由合作社統一轉讓的，那么，合作社對外轉讓的客體是該剩余入股期限內的承包地經營權，該期限屆滿，承包地經營權仍應返還原承包戶。

2.其他資產不足以清償合作社債務的。當除承包地經營權以外的其他資產不足以清償合作社債務時（包括但不限于合作社的破產清算），按照合作社法人財產權理論要求，剩余入股期限內的承包地經營權應負擔合作社債務的清償。若法律強制規定此時承包地經營權不得清償合作社債務、必須退還原承包戶的話，就違背了合作社法人財產權理論要求，侵害了合作社債權人的利益。

此時，考慮到承包地經營的連續性以及合作社法人財產的穩定性[14]，可以由原承包戶作價填平剩余入股期限內的承包地經營權；如果原承包戶不愿或無力收回的話，那么，由合作社統一轉讓變現償債。同前，此處合作社對外轉讓的客體是該剩余入股期限內的承包地經營權，該期限屆滿，承包地經營權仍應返還原承包戶。

四、結語

農地股份合作社解散時土地承包經營權不得清償合作社債務、必須返還原承包戶的觀點違背了合作社法人財產權理論要求，限制了合作社財產權的實現，侵害了合作社債權人的利益，長遠來講不利于合作社的健康發展。

農地股份合作社解散時，承包地經營權是否返還原承包戶應視入股期限是否屆滿而定。期限屆滿，應當返還；期限未滿，應視其他資產是否足以清償合作社債務以及出資承包地經營權的農戶意愿而定。這樣的制度安排既沒有影響農戶土地承包經營權的享有，又實現了土地承包經營權的價值；既保證了政策的合法性又保持了政策的靈活性；既有利于合作社債權人的債權能夠實現，也有利于滿足農戶繼續耕作土地的意愿。

當然，就題述問題的解決而言，實踐中尚有其他問題亟待解決，比如：一定期限的承包地經營權的作價評估問題。實踐中，很多地方將承包地經營權的作價評估只作為收益分配的依據，而并不考慮合作社真實資產的數額，這將影響合作社法人財產的確定以及債務承擔范圍的確定。因此，承包地經營權作價評估問題的有效解決將是題述問題所要進一步研究的課題。

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