當前農村耕地利用與保護對策探討

黃淑娟

(福建省閩侯縣土地礦產交易中心 350100)

耕地是農業用地的主要構成，是人類賴以生存的糧食、油料、糖料等農產品最為基本、尚不可替代的生產資料。因而，國家對保護耕地做出了嚴格規定，如，嚴格控制耕地轉為非耕地;禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚等等。近幾年來，農民違法利用耕地問題日益嚴重，有的擅自將基本農田改為園地，栽種林果苗木，或者挖塘養魚;有的擅自將耕地高價提供給他人挖沙取土，嚴重破壞耕地的耕作層;有的擅自在承包的耕地上起蓋房屋，起蓋后或自住、自行辦廠開店，或出租經營;還有私下將承包的土地出賣給他人建造建筑物等……造成耕地被破壞或流失嚴重，不但威脅到糧食安全，而且還影響了農業和農村經濟的持續健康發展。

1 農民非法利用耕地的原因分析

1.1 經濟利益驅動

在市場經濟條件下，農民土地經營的首要目標是經濟利益最大化，而且目標的期望值在不斷提高。由于農業生產特別是糧食生產成本高、效益低，其經營收益往往達不到農民的預期，而從事其他行業生產則能獲取比種植業高得多的經濟收益。在經濟利益的驅動下，農民常常將耕地轉作其他用途。為了得到自身所期望的經濟收益，農民就不惜冒著違法的風險，擅自改變耕地的農業用途，甚至非法出賣耕地牟取高額利益。

1.2 農民法律意識淡薄

雖然國家對耕地和基本農田實行特殊保護，制定了嚴格的法律制度，但大多數農民對此知之甚少，沒有意識到擅自改變耕地的農業用途是違法行為，由于法律意識淡薄，有些農民為了個人的、眼前的經濟利益，無所顧忌地在耕地上建造建筑物甚至出賣耕地，或進行破壞耕作層的掠奪性經營。

1.3 耕地所有權人監督缺失

國家有關法律規定，農村土地屬于農村農民集體所有，由農村集體經濟組織或者村民委員會 (本文合并簡稱“村集體”)經營和管理。因此，作為耕地所有權人的村集體應當對耕地利用情況進行監督，發現農民擅自改變耕地用途或進行掠奪性經營的，要依法采取措施予以制止和糾正。但在現實中，村集體大多沒有履行這一職責，村集體干部普遍認為耕地承包給農民了，對如何使用耕地是農民的自主權，不需要發包方過問;對于農民非法利用耕地，有的怕犯“干預承包方經營自主權”的錯誤，不敢監督;有的為了收買人心拉選票，講人情做面子，對此視而不見，等等。在缺失監督的情況下，農民非法利用耕地問題日趨嚴重。

1.4 地方政府監管不到位

國家法律規定，地方人民政府應當對耕地用途加強管制。但在實踐中，地方政府的管制尚未到位。一方面，農民非法利用耕地的動機十分復雜，往往合理的和不合理的相互交織在一起。例如，為響應基層政府“調整農業結構”倡導而把基本農田改種花果苗木，就很難界定其是否有主觀過錯。另一方面，當前農民非法利用耕地已經成為普遍現象，很難對其一一進行處罰。再者，作為土地執法主體的縣級國土資源部門人手少，面對分布于全縣廣大地域的耕地利用狀況，根本沒有能力開展全面的檢查監督，也就無法及時發現問題和處理問題。由于違法行為沒有受到應有的懲處，造成農民無所畏懼地非法利用耕地。

2 防止農民非法利用耕地的對策措施探討

2.1 開展土地管理的法制宣傳，增強農民依法利用耕地意識

土地管理的法制宣傳要深入廣泛地開展，宣傳對象要延伸到廣大農民群眾，宣傳內容要有針對性，一要宣傳保護耕地的重要意義和作用，要講明保護耕地對發展農村經濟乃至國民經濟的重要作用，使廣大農民認識到“珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是一項基本國策。二要宣傳《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規，使農民認清耕地的合法用途、保護措施以及違法利用耕地的嚴重后果，從知法進而守法，確保耕地的合法利用。

2.2 要強化村集體干部履行耕地保護管理的責任意識

村集體干部是農村集體耕地的直接管理者，對當地農民違法用地的行為也最為知情，是土地執法監察強有力的“后備資源”，目前這部分的力量尚未發揮應有的作用。國家應當通過制定法規或政策，明確村集體干部保護耕地的責任和措施，督促他們積極履行管理集體耕地的職責，主動配合政府有關部門加強耕地保護工作，及時制止、舉報農民違法用地行為，以彌補土地執法人員數量少，難于及時發現和查處違法用地行為的不足。

2.3 建立耕地保護工作機制，強化耕地保護的執法監察力度

2.3.1 建立耕地保護工作機構 一是縣、鄉、村三級成立耕地保護工作機構，縣、鄉兩級工作機構人員以國土資源部門為主，農業、公安等部門參與，村級工作機構人員由村集體主要負責人和村級土地協管員組成，由鄉鎮人民政府以合同形式聘用。二是建立完善的工作制度，明確本地區耕地保護的目標、任務、方法，以及有關人員的職責、控制措施和相關的責任，以保障耕地保護工作高效有序地開展。

2.3.2 開展耕地用途常態化巡查 一是制定耕地用途巡查制度，縣、鄉、村三級成立耕地用途巡查小組，村級負責定期對本組織的耕地利用情況進行全面檢查;縣、鄉兩級負責組織定期或不定期的抽查或突擊檢查。二是及時處理巡查中發現的問題，將違法行為消滅在萌芽狀態。三是建立巡查工作責任制，對不按規定開展巡查、發現農民違法利用耕地不制止、不報告的，要追究相關人員的責任。

2.3.3 加強耕地保護的執法力度 對農民擅自改變耕地農業用途或破壞耕地的行為，要按照國家有關法律法規嚴肅處理，對違法情節一般的，責令其限期自行拆除違建物、恢復耕地，如在限期內不自我糾正的，縣級國土資源部門和鄉鎮人民政府要聯合組織力量，對其強制拆除、恢復耕地，并責令其承擔由此產生的一切費用開支;對構成犯罪的，要堅決移送司法機關依法追究其刑事責任，并責令其家屬拆除違建物、恢復耕地;并將其違法情節和處理結果在縣域內公開通報。

2.3.4 加大國家扶持力度，提高農業生產經濟效益，提高農民保護耕地的積極性 國家已經出臺了種糧農資綜合補貼、良種補貼以及主要糧食品種保護價政策，對保護農民的種糧積極性發揮了重大作用，應當在堅持的基礎上再逐步完善，如擴大補貼的品種范圍，提高補貼標準，保障農民從事農業生產特別是糧食生產能夠獲得與其他行業相近的經濟收益;同時，國家要逐步推行農業生產特別是糧食生產保險，降低其生產風險，以促使農民提高發展農業生產的積極性。